生態保護與經濟發展協同機制研究

馬志娟 王詩雨 吳春蘭 曾雨

摘要：十九大報告指出鄉村振興新戰略是關乎我國民生的根本戰略，而美麗鄉村建設是鄉村振興的重要部分，生態保護和經濟發展又是美麗鄉村建設的2項重要工作。本研究基于協同相關理論，構建理論分析框架，以南京市美麗鄉村建設為例，分析二者在具體實踐中面臨的困境及其成因，探討生態保護和經濟發展在美麗鄉村建設中的協同機制。研究表明，美麗鄉村建設在為村民創造良好生活環境、提高經濟收入等方面已經有所成效，但在建設過程中尚且存在由于多元融資機制尚未建立、土地支持政策尚未落實導致的“融資難”“用地難”等現象。與此同時，農民家庭經營性收入增長不明顯、管理維護不到位、缺乏長效機制等問題也仍然存在。因此，為突破美麗鄉村建設現有困境，需要以二者的協同機制為理論，從多元化投融資體系、多方位經營性政策、盈利型生態化產業和長效管護機制這4個方面入手，進一步提出鄉村建設中生態保護與經濟發展協同的實現路徑。落實美麗鄉村建設目標，須要從政策制度、經濟模式、文化建設等多個角度綜合考慮，發揮政府、社會、居民各個層面的能動性，通過實踐探究方法、解決困境，最終實現生態保護與經濟發展二者的協同并進。

關鍵詞：鄉村振興;生態保護;經濟發展;美麗鄉村建設;協同機制;南京

中圖分類號： X22文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）21-0001-04

收稿日期：2019-07-05

基金項目：國家社會科學基金（編號：16BZZ070）;江蘇省“六大人才高峰”項目（編號：JNHB-052）。

作者簡介：馬志娟（1972—），女，江蘇沛縣人，博士，教授，碩士生導師，主要從事國家治理與國家審計研究。E-mail：yes100@nau.edu.cn。

通信作者：王詩雨，碩士研究生，主要從事國家治理與國家審計研究。E-mail：771696887@qq.com。

從目前的國家現代化建設發展歷程來看，在工業化和城鎮化階段，農村人口、農業生產資源不斷向城鎮遷移導致的鄉村衰落是一個普遍現象，我國也難以避免。當前，我國社會中最大的發展不平衡是城鄉發展不平衡，最大的發展不充分是農業農村發展不充分。城鄉差距日益顯著，“新三農”問題突出，鄉村建設已經成為實現全面建成小康社會和建設美麗中國過程中社會各界不容忽視的重點。據此，黨的十六屆五中全會提出了建設美麗鄉村的設想，即建設“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農村。

從上述美麗鄉村的特點可以發現，要推進美麗鄉村建設，須要“兩手抓”：一是加強鄉村的生態保護，二是促進鄉村的經濟發展。梳理相關文獻，各界學者從不同角度對該內容進行了分析。在兩者的關系上，徐越等通過調研分析、建立模型，論證了在鄉村建設中經濟發展與環境保護之間是辯證統一的關系，經濟發展為生態保護提供了資金保障和技術支持，同時，生態保護又保證了經濟的可持續發展，經濟發展和生態保護相互依存，互為因果[1]。在鄉村建設方法方面，陳潤羊等提出要解決農村環境問題、將新農村建設升級到美麗鄉村建設，需要構建環境與經濟的協同機制，即雙向反饋調節機制、協同主體作用機制、利益協調機制、互推共促機制、組織管理機制[2]。在鄉村治理方面，羅異鏗對臺灣省3個鄉村地區的成功建設案例進行分析后認為，美麗鄉村的規劃建設應建立“政府誘導、市場助力、社會自發”的生態經濟協同治理模式，以促進鄉村地區的活化再生[3]。同時，在這一協同治理模式的基礎上，還可以通過結構重構，搭建國家、市場和社會對生態與經濟議題的協同治理機制[4]。

總體來看，學者們對美麗鄉村建設、生態保護與經濟發展協同關系這2個方面均給予了較多關注，但對生態保護與經濟發展在美麗鄉村建設中的協同機制運行方式的研究成果較少。大都是在強調協同在美麗鄉村建設中的必要性，或者是討論如何結合地方特色發展鄉村經濟，缺少對于生態保護與經濟發展這兩項工作在美麗鄉村建設中的具體協同實現機制與可操作性實現路徑的思考。鑒于此，本研究以江蘇省南京市為例，試圖研究二者在美麗鄉村建設中的協同機制，構建協同機制運行框架，結合南京市美麗鄉村建設中存在的困境及其成因，探索二者協同的實現路徑，以期為美麗鄉村建設提供可借鑒的經驗和建議。

1生態保護與經濟發展協同的內在機制與框架

協同理論是系統科學的一個重要分支，旨在通過子系統之間的相互配合和協同作用，使開放系統內的子系統實現從無序到有序的轉變[5]。在美麗鄉村建設這一開放系統中，生態保護與經濟發展也屬于其中2個相對獨立但是彼此相關聯的子系統。因此，可以在這二者之間構建協同機制，識別影響二者關系的變量，進行要素整合，使之相互配合、協調運行，并在此基礎上對該機制進行約束，進而促進美麗鄉村建設系統達到有序高效的狀態，最終實現協同效應，即實現推進美麗鄉村建設這一最終目標。其協同機制運行框架見圖1。

1.1協同基礎：推進美麗鄉村建設

1.1.1推進美麗鄉村建設是兩項工作的共同目標

加強生態保護與促進經濟發展的共同目標是推進美麗鄉村建設。習近平總書記在十九大報告中提出鄉村振興戰略，指出要按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求建設，這為美麗鄉村建設提供了高層次的戰略引領。2018年9月，中共中央、國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》，提出“到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”，其中“美”和“富”就是對鄉村的生態保護與經濟發展提出的要求。

上述文件中有關美麗鄉村建設的指導政策，涉及生態保護與經濟發展這2項工作?？梢?，要想建成生態宜居、生活富裕的美麗鄉村，就要不斷加強鄉村地區生態環境的保護、不斷提高當地的經濟發展水平。美麗鄉村建設為生態保護與經濟發展這2項工作的協同提供了價值定位和總體目標依據。

1.1.2美麗鄉村建設為二者提供互動環境

美麗鄉村建設既為生態保護與經濟發展這2項工作提供了價值定位與總體目標，又為其提供了互相配合、溝通的運行系統環境。根據協同理論，上述2項工作是美麗鄉村建設這一開放系統的2個子系統。在美麗鄉村建設系統中，一方面，美麗鄉村的經濟發展離不開良好的生態環境，加強生態環境保護為實現美麗鄉村建設目標中的“生態宜居”提供了必要路徑。美麗鄉村區別于其他鄉村戰略的特點就在于其立足于鄉村本地良好的生態環境，試圖將鄉村生態環境優勢轉化為經濟發展的內在動力，從而改善村民的生活水平。另一方面，美麗鄉村的生態保護也離不開經濟發展的物質支持。只有發展好當地的經濟，提高當地居民的生活水平，才能為解決生態問題提供必要的物質基礎，為美麗鄉村建設目標中的“生活富裕”提供實現方法?？梢?，美麗鄉村建設為2項工作提供了統一的協同運動系統，為2項工作的溝通、配合提供了必要的互動基礎與環境依托。

1.2協同機制：實現路徑與運行反饋

1.2.1實現路徑

一是建立多元化投融資體系。實現美麗鄉村建設中的生態保護與經濟發展的協同運作，首先要解決的就是建設資金來源問題。這就要求政府不斷完善資金投入保障制度、創新多元化融資渠道，同時加快形成政府財政優先保障、金融政策重點向綠色產業傾斜、社會資本積極參與的多元化投融資體系。確保對于美麗鄉村建設資金的投融資力度不斷增強，投入總量不斷加大。

二是制定多方位支持性政策。從農村用地政策扶持角度來說，當地政府應當創新耕地占補平衡管理辦法，優化土地要素供給支持，將所獲收益用于生態保護的基礎設施建設和增加居民收入的生態型產業。從農業創新支持的角度來說，政府應當重點扶持有利于生態保護的綠色創新型農業，對于循環農業示范項目、綠色防控示范項目給予獎勵性支持。從鄉村產業發展的角度來說，應當因地制宜，支持發展環保與創收并舉的產業，對于形成品牌優勢、區域優勢的企業給予獎勵措施。

三是建設盈利型生態化產業。美麗鄉村建設不僅是要讓鄉村地區“美”起來，更要讓鄉村地區“富”起來，這就需要在良好生態環境的基礎上，打造鄉村地區可持續發展、可持續盈利的生態化產業，并且需要對生態化產業建設項目進行投入-產出分析，論證其經濟效益。經濟效益好的項目自然會吸引社會資本和民間力量投入到美麗鄉村建設中，鄉村地區也將因此而實現其目標——優質的生態環境和良好的經濟發展，從而實現良性循環。

四是長效管護機制。有效的管護機制是保證美麗鄉村建設持續發展的關鍵，直接關系到建設項目的長遠效益和農村居民的長久利益。在進行生態修復和基礎設施建設后，不僅需要宣傳、普及有關生態環境和基礎設施的維護意識，更是需要有制度、有資金、有專人去管理和維護。若美麗鄉村建設只是“先行資本”負責前期建設，而后期對其建設成果沒有相應的管理維護制度，或是沒有具體措施落實其管護制度，這種“虎頭蛇尾”的做法就很難持續發揮所建項目的經濟功能，甚至是對財政投入的浪費，不符合經濟效益性原則，難以實現生態與經濟這2個子系統有序、高效協同。

1.2.2目標比較與效果反饋

美麗鄉村建設在生態保護與經濟發展這2個方面，通過以上路徑協同后，其在運行過程中實際行為的結果與原目標的一致性仍有待檢驗。收集協同體系實際運行結果的相關信息，以原目標為標準，對標找差，評價其運行效果。若運行效果與原目標相一致，則實現了協同效應;若不相一致，則須要借助反饋機制，根據運行結果對相關子系統的進一步行為進行調整，進而構成一個環路，以實現整體系統的不斷完善和持續改進。

1.3協同效應：互相促進與整體提升

1.3.1高質量的生態環境是經濟發展的客觀前提

生產力發展的最基本表現是生產工具的改進和生產技術的進步，而生產工具和生產技術都將直接或間接地作用于大自然。所以，歸根結底，經濟發展最終還是要依賴于自然環境。但是，自然環境所能為人類提供的資源并非是無限制的，其承載力也終究是有限的。要想持續、循環地利用自然資源、依靠生態環境，必然是要認識并遵循客觀規律，才能可持續地利用資源、發展經濟。因此，高質量的生態環境必定是經濟發展的客觀前提。

1.3.2可持續的經濟發展是生態保護的經濟基礎

自從人類步入工業時代以來，幾乎所有的經濟發展都是在走“先發展，后保護”“先污染，后治理”的道路。這給生態資源造成了巨大的壓力，給生態環境造成了很多的破壞。如今，生態意識逐漸被喚醒，生態修復、生態補償機制也已初步建立。然而，要修復被破壞的生態環境，不僅需要科學技術，而且需要大量的資金支持。要實現保護生態環境的目標，就要有充足的資金，這就需要良好的經濟增長，同時需要可持續的經濟發展模式。

1.3.3協同的運行效果：實現美麗鄉村建設目標

在美麗鄉村建設中，生態保護與經濟發展互為重要條件。良好的生態環境為鄉村地區的發展提供天然的基礎，有利于打造生態化產業，從而帶動當地經濟發展。同時，隨著經濟實現增長，農民實現增收，其需求層次、環保意識將進一步提升，農民將有更強烈的意愿主動關注環境、保護生態，并且當地也有更充足的資金投入到環境治理和生態保護?？梢姡鷳B保護與經濟發展的協同，能夠實現二者在功能上的匹配和促進，最終實現生態和經濟同步發展的美麗鄉村。

2南京市美麗鄉村建設現狀、困境及其成因

根據南京市審計局對2013—2017年南京市美麗鄉村建設的專項調查，南京市美麗鄉村建設的成果主要有：截至2017年年底，已建成村級項目494個，布點村（自然村）覆蓋率為23.91%，其中市委命名的市級以上示范村（含特色村）294個，宜居村200個。由此可見，南京市美麗鄉村建設已取得初步成效。但我們在研究分析相關項目建設成果時發現，美麗鄉村建設在實踐中仍然存在以下問題：（1）缺少對生態保護與經濟發展二者協同重要性的認識，片面追求經濟增長或生態環境建設;（2）具體實踐中缺少協同實現機制，以至于出現資源浪費、協作效率低下等情況?？偠灾?，南京市美麗鄉村建設在生態保護和經濟發展這2個方面，并未同時產生明顯效應、取得長足發展。

通過進一步調查發現，以下問題的存在影響著生態保護與經濟發展2項工作的協同進程與美麗鄉村建設的整體效率。

2.1融資難，多元投入機制尚未建立

根據調查，南京市美麗鄉村建設的多元化投入機制尚未健全，鄉村建設資金主要依賴財政補貼或者國有資本，增加了國資平臺債務。同時，政府倡導的以財政投入為引導、市場運作為主體、民資投入為重要參與的多元投入機制尚未形成，特別是在基礎設施建設方面，未見民資投入參與。在此基礎上，調查還發現，南京市五大示范區美麗鄉村項目一般由各區級國資公司負責建設，資金主要通過銀行融資籌措。而且通過分析部分區級國資公司的經營狀況發現，由于融資成本和后期維護費用較大，短期內依靠經營收入還貸很難實現。這進一步加大了企業的負債，實質上是增加了政府的隱形債務。

由此可見，資金問題成為了美麗鄉村建設過程中的一個重大瓶頸。造成這一問題的原因主要有以下2個方面：一是各地方政府對于籌集資金積極性不高，仍然依賴于財政補貼和專項資金，對市場上的活躍資金不夠重視;二是美麗鄉村建設項目多為建設時間長、短期回報相對較少的基礎設施建設，導致社會資本的進入積極性低，而且社會資本的準入門檻要求也相對較高。

2.2用地難，土地支持政策尚未落實

美麗鄉村建設，無論是建設綠色生態型項目來改善居民生活的生態環境，還是發展經營性產業來提高經濟水平，這些都要涉及土地利用問題，并且需要占用的土地數量較多。但是調查發現，南京市在美麗鄉村建設中用地情況并不理想。棲霞、江寧、浦口、六合、溧水和高淳區美麗鄉村建設中普遍存在未依法取得用地批準手續即開工建設經營性項目的問題，還存在少數單位利用文化設施用地建設經營性項目的情況。調查還發現，因各區美麗鄉村建設任務要求當年必須完成，但是南京市美麗鄉村建設用地扶持政策尚未落實到位，致使各區多個項目在未依法取得用地批準手續的情況下即開工建設。雖然對于以上違規行為原國土局（現自然資源局）已經對相關單位進行處罰，拆除違建設施、進行土地復耕，但是這樣一建一拆，不僅導致了社會資源的浪費，同時對生態環境也是一種破壞。

然而在美麗鄉村建設用地問題上，某些地區尚未制定土地使用細則，有些地方政府仍然持觀望態度，導致土地問題缺少政府政策性支持。同時，由于建設用地和農轉指標有限，部分地方政府也不愿意將土地用于鄉村建設。而且因為各個項目的土地規劃部門不一致，造成美麗鄉村建設用地與區域整體建設規劃難以協調，導致日后大拆大建，造成土地資源的嚴重浪費。用地難，已成為阻礙美麗鄉村建設的重要因素。

2.3農民家庭經營性收入增長不明顯

在生態保護與經濟發展的協同機制中，農民收入增長是農村地區經濟發展的一個重要方面，也是經濟發展的一個重要體現。在南京市美麗鄉村建設中，經審計部門調研、走訪，發現農民家庭經營性收入增長并不明顯。其調查結果具體表現是：75.42%的村民認為未增加經營性收入，13.31%的村民認為經營性收入增加在1萬元以內，2.04%的村民認為經營性收入增加在10萬元以上。雖然美麗鄉村建設美化了村容村貌，改善了農村居民的生活環境和交通出行，但并未在增收方面讓大多數村民感受到美麗鄉村建設帶來的實惠。

美麗鄉村的建設成果主要體現在環境治理、鄉村美化方面，而在經濟增長方面并未有明顯體現。這可能有2個方面的原因：一方面，生活環境的治理、改善，基礎設施的建設和改造，能在當下就看到明顯的變化。而經濟增長需要在項目、產業經過一定時間的培育后才能有所體現。另一方面，在美麗鄉村建設中，政府部門在規劃、推動鄉村地區產業化的進程中，沒有考慮開展項目的可持續發展和可持續盈利，以至于鄉村地區難以形成和發展可盈利型的生態化產業。如此一來，在收入增長方面農村居民難以有實在的獲得感。

2.4管理維護不到位，缺乏長效機制

南京市部分美麗鄉村項目，因維護資金缺乏、管護不到位等原因，部分基礎設施建成不久后即損壞，未能發揮其應有的功能，使用效益不佳。或者是因規劃調整等原因，部分建設項目建成后整體搬遷，造成了損失浪費。此外，在生態養護方面，也出現了維護不到位的問題，比如河塘表面有漂浮物、河底淤泥多等。

管理維護不到位的原因可能存在以下3個方面。一是動力源不足。建立長效機制的必要條件之一就是出于自身利益而積極推動和監督制度運行的組織和個體，即“動力源”。美麗鄉村建設中的動力源主體主要是當地居民，然而在產業化未形成或產業效益不明顯的情況下，其管理維護基礎設施的積極性難以被激發出來。二是管護責任不清、主體不明。管護責任沒有劃分清楚，或相關責任未落實到個人，就會出現“國家管不了，集體管不到，農民管不好”的現象。三是資金投入不足。美麗鄉村建設的基礎設施主要是支持經濟發展，并不會直接帶來經濟收益，且短期沒有明顯的產出，因此其管理維護難以成為地方財政、社會資本的投入重點。

3生態保護與經濟發展協同在美麗鄉村建設中的實現路徑

以前面構建的協同理論框架為基礎，綜合考慮二者的協同在美麗鄉村建設過程中面臨的困境及其成因，主要針對建設資本、建設用地、開發運營及管護問責這4個方面，探索二者協同的實現路徑，以確保協同機制的作用得到有效發揮以及協同效應的實現。

3.1完善財政保障制度，鼓勵社會資本投入

一是要完善財政投入保障制度。建立健全與美麗鄉村建設相關的財政保障制度，落實好一事一議財政獎補與美麗鄉村建設的關系，堅持把農村農業作為財政投資的重點項目，促使財政資金向綠色生態型項目傾斜，保證財政資金與保護生態環境與促進經濟發展的目標相適應。加快設立國家融資擔?；?，為美麗鄉村建設的資金投入開展多種增信機制，增強投融資的安全性。進一步整合市級跨部門重大財政項目資金，支持美麗鄉村建設試點，將美麗鄉村建設打造成縣級財政資金統籌使用的重要平臺。在此基礎上，加大金融支持力度，發揮政策性和商業性的金融互補優勢。建立多元化融資機制，精準提供金融支持，著力補齊個別行政區在美麗鄉村建設過程的融資短板。

二是推動政府和社會資本合作模式（PPP）。深入推動美麗鄉村建設政府投資體制改革，放寬市場準入。鼓勵按照“公益性項目、市場化運作”理念，創新鄉村基礎設施建設和運作模式，支持通過PPP模式，把更多社會資本引入鄉村基礎設施建設。政府可以通過整體項目打包方式，提高收益能力，并建立運營補償機制，使得社會資本獲得收益保障。同時在財政制度傾向的基礎上，充分發揮財政資金的引導作用，加大宣傳力度，為美麗鄉村建設的生態保護與經濟發展引入更多的社會資本。

3.2落實土地扶持政策，建立用地績效評價

解決用地問題不僅僅是自然資源部門的責任，要改善生態環境、促進經濟發展，推進美麗鄉村建設，不僅需要資金、政策支持，更需要政府加強重視、各部門相互協調，建立用地績效評價考核機制，才能實實在在解決這一問題。

一是要統籌鄉村建設用地規劃。對于未建設和即將規劃建設的項目用地，政府規劃部門應當統籌協調，在對整體鄉村建設規劃考慮的基礎上，政策可以適當傾斜，盡量優先批復有利于當地生態保護和經濟發展的用地申請，簡化申請、批復手續，加快完成美麗鄉村建設目標。對于已經建設完工的，雖不符合政策手續、但確實不能調整的，可以予以處罰，非必要不搞大拆大建。

二是建立用地績效評價體系。對于已經批準進行使用的土地應當定期進行實地回訪考核，確認該塊土地實際使用用途是否與當時申請理由相一致。同時進一步考核土地使用績效，用于生態保護的基礎設施建設用地，是否能夠有效改善當地環境;用于進行經營性創收的產業用地，是否有持續性收益。對于實際用途不符合申請時理由、績效水平不理想的土地，可以責令其進行整改，甚至收回土地，換其他單位進行經營。

3.3堅持生態型開發，結合品牌化運營

一是要規劃先行，打造生態化產業。在美麗鄉村建設中，要突出主導產業、形成產業優勢。首先，必須要做好規劃，只有在科學規劃的前提下，美麗鄉村建設中的各項內容才能承載起美好前景。其次，不僅要考慮項目短期能帶來的回報和產出，更要兼顧其長期效益。最后，可以將第一產業與二、三產業結合，利用科學的技術與管理，實現生態農業的縱深持續發展。

二是要形成特色，實現品牌化運營。在生態化產業的基礎上，挖掘和發展當地特色，如秀美的風景、悠久的歷史、深厚的文化、豐富的自然資源、獨特的地理環境等，使之成為當地經濟增長的一個支點。同時，運用先進的運營管理方式，在結合特色的基礎上打造當地品牌，如休閑、觀光、養生等，使之成為經濟增長的一個杠桿。在這一支點和這一杠桿的作用下，美麗鄉村建設有望“撬動”當地經濟發展，實現農民增收。

3.4管護與問責，定期反饋與調整

一是要保障管護資金投入。其一，將美麗鄉村長效管護經費納入財政預算，每個中心村和建成區每年安排與規模相適應的管護經費，用于中心村長效管護人員工資、設施維護等費用開支。其二，各村根據村集體經濟收入狀況，安排一定比例資金用于中心村管護。其三，可采取財政補助、以獎代補等方式吸納社會資本參與美麗鄉村建后管護?？偟膩碚f，要構建起以村（社區）為主、鎮街負責、市區補助的長效管護投入機制。

二是要健全考核問責制度。首先，要將鄉村的管護責任落實到人，管護工作實行網格化管理和職責公示，可以分區域樹立管護責任牌。其次，要制定管護考核標準并予以公示，以便于村民全員監督，同時為考核提供依據，管護標準可以從衛生保潔、設施管護、生態養護等幾方面制定。再次，要建全相應的考核問責制度，對相關村和建成區不定期隨機查看，考核、評價有關集中整治和日常維護的責任是否履行到位，若不到位則要嚴格執行問責制度。最后，定期反饋管理情況，在各中心村或建成區可以成立美麗鄉村小組，定期向鄉鎮美麗辦進行匯報，反饋有關后期管護工作的落實情況和實施效果，上級再根據實際情況制定、調整相關制度和措施。

4結語

生態保護與經濟發展是統籌推進美麗鄉村建設的重要手段，這2項工作雖然相互獨立，但是在美麗鄉村建設系統中可以互相配合、互相促進。本研究認為，通過協同運行機制和協同效果反饋機制，2項工作得以相互促進，最終實現美麗鄉村建設這一系統的整體提升。值得注意的是，本研究提出的生態保護與經濟發展在美麗鄉村建設中的協同運行機制及實現路徑可適用于我國大部分的鄉村建設，但是由于各地區生態條件、經濟基礎、發展階段不盡相同，有些實現路徑實施的階段和內容可能會有所差異。但隨著我國經濟的不斷發展，鄉村建設意識和水平的不斷提高，最終實現美麗鄉村建設的目標，這些實現路徑都是適用的。

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