兩萬蠅貪“自首”

南方周末記者 杜茂林

在四川省紀(jì)委決策層看來，敦促干部限期內(nèi)主動(dòng)說清問題，既是充滿火藥味的“最后通牒”，也是爭取從寬處理的“救贖窗口”。

北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明：假設(shè)腐敗存量很大，一個(gè)個(gè)地查，那將是個(gè)曠日持久的過程，若是限期交代，則會(huì)加快進(jìn)程。

攔江鎮(zhèn)共有28個(gè)村，2個(gè)居委會(huì)，但只有10人主動(dòng)交代問題，“是低于我們預(yù)期的”。該鎮(zhèn)紀(jì)委書記說，2018年8月15日之后，再也沒有干部主動(dòng)交代問題，鎮(zhèn)紀(jì)委也未發(fā)現(xiàn)有關(guān)線索。

南方周末記者 杜茂林

南方周末實(shí)習(xí)生 李權(quán)虎

發(fā)自四川成都、涼山、廣元、遂寧

煎熬了4個(gè)月之后，2018年11月13日，吉列子呷終于等到了組織給他的處分決定：黨內(nèi)嚴(yán)重警告。

這位四川涼山州布拖縣補(bǔ)爾鄉(xiāng)的黨委書記，曾偽造殘疾人名冊，套取殘疾人危房補(bǔ)助款9萬元用于公務(wù)開支。

就違紀(jì)事實(shí)來看，吉列子呷最終受到的處理屬“從寬”。布拖縣紀(jì)委相關(guān)人士介紹，這是因?yàn)樗凇跋奁趦?nèi)”主動(dòng)交代了問題，并退賠了全部違紀(jì)款。

“心存僥幸的，一旦被查出問題就會(huì)被依法依規(guī)從嚴(yán)處理。”涼山州紀(jì)委相關(guān)人士介紹，該州有兩名村干部私分了退耕還林補(bǔ)助資金11.9萬元，因未在限期內(nèi)主動(dòng)說清問題，被查出后分別受到了開除黨籍的處分，并被移送司法機(jī)關(guān)。

紀(jì)委人士的“限期內(nèi)”提法，源自四川省紀(jì)委監(jiān)委于2018年6月20日發(fā)布的一份《關(guān)于限期主動(dòng)說清問題的通告》。

通告稱，2018年6月至9月，全省開展惠民惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金“一卡通”管理問題專項(xiàng)治理，存在問題者要在當(dāng)年8月15日前向當(dāng)?shù)丶o(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)主動(dòng)說清問題。

按照通告，對(duì)限期內(nèi)（2018年8月15日以前）主動(dòng)說清問題的，綜合考量性質(zhì)情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素，可以依紀(jì)依法從寬處理。

2018年12月，南方周末記者在四川采訪期間，多地紀(jì)委人士表示，以前幾乎沒什么干部主動(dòng)去交代問題，但通告發(fā)布后的那兩個(gè)月，人數(shù)明顯增加。

“上面發(fā)了通告，電視上也滾動(dòng)播放，組織給了我們保證，心里才有底。”一位主動(dòng)交代問題的村干部向南方周末記者坦承。

四川省紀(jì)委統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年8月15日，全省共有24972人主動(dòng)說清問題，上交違紀(jì)資金8044萬余元，其中大多數(shù)是村干部，科級(jí)干部占比很少。之后，還有主動(dòng)交代問題的干部，但數(shù)量較少。

面對(duì)“兩萬多”的數(shù)字，四川省紀(jì)委黨風(fēng)政風(fēng)室相關(guān)人士認(rèn)為“在高壓震懾和政策感召下，許多基層干部繃不住了”。

交代之前先打聽：可能受什么處分？

“組織能不能兌現(xiàn)從寬處理的承諾？”決定主動(dòng)交代問題之前，60歲的段振勝一直在考慮這個(gè)問題，他是遂寧市安居區(qū)攔江鎮(zhèn)庫樓灣村村會(huì)計(jì)。

經(jīng)過4天思想斗爭后，2018年7月6日上午，段振勝帶著銀行卡去鎮(zhèn)紀(jì)委，交代自己冒領(lǐng)了村民糧食直補(bǔ)款2766元。

之前，村支書鄧兵在6月底就已宣讀過省紀(jì)委的通告，但并未引起段振勝的注意。攔江鎮(zhèn)紀(jì)委書記唐曉東告訴南方周末記者：“雖然開會(huì)傳達(dá)了，也在干部微信群里作了說明并張貼了公告，但一開始主動(dòng)交代問題的確實(shí)不多，大家都有觀望情緒。”

直到7月2日，鎮(zhèn)上要求所有村干部列席“一卡通”專項(xiàng)治理會(huì)議，鎮(zhèn)紀(jì)委再次重申政策，要求干部千萬要珍惜最后的機(jī)會(huì)。

段振勝坐不住了，下午回到村里，他就在自家屋前的院壩里來回踱步。有時(shí)候，他就像“地鼠”一樣把自己關(guān)在房間里不肯露面，他用“折磨”形容那段日子。

2018年7月3日下午，段振勝趁辦公室只有鄧兵一人時(shí)，向鄧兵交代了自己冒領(lǐng)的行為。“他說他只是取出了這部分錢，放到了自己銀行卡里，但從來沒有用過，想等著大隊(duì)上的人都回來了，再把錢分下去。”鄧兵回憶。

鄧兵建議段振勝去鎮(zhèn)紀(jì)委說清情況，段振勝?zèng)]有立即答應(yīng)。那天晚上，段振勝整晚睡不著，他擔(dān)心自己會(huì)不會(huì)被開除黨籍，甚至是否會(huì)去坐牢。

“村里黨員少，青壯年都出去打工了，查了一個(gè)村干部，這個(gè)村可能就找不到村干部。”作為村支書，鄧兵也擔(dān)心，如果紀(jì)委把段振勝的職務(wù)撤了，村上很難找到替代他的人。

為了穩(wěn)妥起見，鄧兵先托朋友到鄉(xiāng)鎮(zhèn)打聽了下情況，估摸了下按照所交代的金額，段振勝可能會(huì)受到什么處分。有了基本判斷后，鄧兵再次催促段振勝去鎮(zhèn)紀(jì)委。段振勝的妻子知道此事后也勸他主動(dòng)去交代情況：“等到紀(jì)委查出來就更麻煩。”夫妻倆還有一個(gè)顧慮，擔(dān)心此事會(huì)影響在鎮(zhèn)里公立學(xué)校工作的女兒。

去紀(jì)委交代問題的那天，段振勝5點(diǎn)就起了床。交代完問題后，段振勝回到村里，錢雖然退了，但“心里的疙瘩還是沒解開，處分沒下來，心是懸著的”。幾天后，段振勝受到了誡勉談話的處理，懸著的心才終于落下。

“金額如此小，干部主動(dòng)交代問題都很糾結(jié)，何況數(shù)額大的？”鄧兵苦笑說。

“糾結(jié)”是普遍心態(tài)，遠(yuǎn)在千里之外的涼山州布拖縣紀(jì)委常委汪洋也向南方周末記者證實(shí)：“通告發(fā)出后，很多干部先跑來打聽，若他們犯了錯(cuò)誤，對(duì)應(yīng)的處分會(huì)是怎樣的。我們也會(huì)當(dāng)面說清，打消他們的疑慮。”

如今的段振勝盡管放下了包袱，心態(tài)上輕松了很多，但談及那段經(jīng)歷，他依然支支吾吾，眉頭緊鎖，反復(fù)搓手。

鎮(zhèn)紀(jì)委書記唐曉東回憶，像段振勝這樣的村干部，交代問題時(shí)常常紅著臉，說話吞吞吐吐。“通常情況下，我們說話也不會(huì)很重，首先就是讓他們把錢主動(dòng)退出來，”唐曉東說，“鎮(zhèn)上挪用金額最大（約4萬元）的村干部也只是給了黨內(nèi)警告處分。”

即便如此，仍有很多干部持觀望態(tài)度。唐曉東介紹，攔江鎮(zhèn)共有28個(gè)村，2個(gè)居委會(huì)，但只有10人主動(dòng)交代問題，“是低于我們預(yù)期的”。2018年8月15日之后，再也沒有干部主動(dòng)交代問題，鎮(zhèn)紀(jì)委也未發(fā)現(xiàn)有關(guān)線索。

可產(chǎn)生“鏈?zhǔn)健毙?yīng)能節(jié)省許多資源

敦促“問題干部”限期主動(dòng)交代問題，是四川省開展惠民惠農(nóng)補(bǔ)貼資金“一卡通”管理問題專項(xiàng)治理的一個(gè)重要內(nèi)容。

專項(xiàng)治理源于涼山的一起案件。2017年12月，涼山州喜德縣紀(jì)委發(fā)現(xiàn)，該縣民政局救災(zāi)救濟(jì)股股長程鵬菲伙同該局另一工作人員，在不到一年時(shí)間內(nèi)，先后6次套取資金209.6萬元。

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四個(gè)月后，按照四川省紀(jì)委監(jiān)委部署，涼山州率先啟動(dòng)查處“一卡通”發(fā)放過程中存在的貪污侵占等問題。四川省紀(jì)委相關(guān)人士告訴南方周末記者，2018年5月，中紀(jì)委書記趙樂際赴川調(diào)研脫貧攻堅(jiān)，對(duì)涼山開展“一卡通”專項(xiàng)治理工作給予肯定。

四川省紀(jì)委人士表示，由省紀(jì)委監(jiān)委牽頭在省內(nèi)開展“一卡通”治理，主要目的就是治理群眾身邊腐敗問題。

另外，2018年也是“扶貧領(lǐng)域作風(fēng)建設(shè)年”。作為中國深度貧困地區(qū)之一，涼山州集中連片貧困地區(qū)的面積達(dá)4.61萬平方公里，占全州總面積68.9%，3745個(gè)行政村中尚有貧困村1118個(gè)，占比近30%。2017年，全州惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目共計(jì)60項(xiàng)，持卡最多的貧困戶一家就有14張卡，由此可見對(duì)涉農(nóng)、扶貧資金進(jìn)行有效監(jiān)管的必要性。

一場涉及惠民惠農(nóng)領(lǐng)域的基層反腐，遂在四川啟動(dòng)。

被牽涉的基層干部往往級(jí)別不高，在經(jīng)辦農(nóng)民的糧食直補(bǔ)款、退耕還林補(bǔ)助和各類扶貧款、低保金時(shí)，常常會(huì)挪用、冒領(lǐng)。多位受訪的村干部向南方周末記者表達(dá)了同樣的心態(tài)：這一塊原來監(jiān)督不到位，就有人鉆了空子。

“‘蠅貪多，案子小，查辦起來十分耗費(fèi)人力，”四川某地級(jí)市紀(jì)委的副科級(jí)干部王波（化名）說，“省紀(jì)委采取限期主動(dòng)交代問題的方式，可以節(jié)省許多資源。”

四川省紀(jì)委的解釋是，他們這樣做既是給予“問題干部”改過自新的機(jī)會(huì)，也是反腐敗斗爭形勢持續(xù)強(qiáng)化的必然選擇。“事實(shí)上，在高壓震懾和政策感召下，四川已有一些犯錯(cuò)誤的干部主動(dòng)向組織說清問題。”省紀(jì)委相關(guān)人士說。

南方周末記者獲悉，最近兩年四川省紀(jì)委查處群眾身邊腐敗的案件數(shù)量增加了40%-50%，但仔細(xì)分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些涉及微腐敗的案件大量都是存量腐敗，發(fā)生在2016年以后的只占10%-20%。

在北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明看來，假設(shè)腐敗存量很大，一個(gè)個(gè)地查，那將是個(gè)曠日持久的過程，若是限期交代，則會(huì)加快進(jìn)程，“‘自首常會(huì)產(chǎn)生鏈?zhǔn)叫?yīng)，只要有一人‘自首了，周圍其他‘問題干部的證據(jù)也就有了，紀(jì)委查處也會(huì)變得容易”。

近兩年的公開報(bào)道顯示，敦促干部限期主動(dòng)說清問題正成為部分省市治理微腐敗的一種手段。

湖南湘西在2018年2月發(fā)布了《關(guān)于敦促行使公權(quán)力的公職人員限期主動(dòng)交代涉嫌違紀(jì)違法問題的通告》，同年4月，廣西崇左紀(jì)委監(jiān)委發(fā)布了《關(guān)于敦促行使公權(quán)力的公職人員限期主動(dòng)交代扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違法問題的通告》等。

表述趨于保守

采用類似方式治理腐敗問題，四川省內(nèi)的樂山在2017年4月已做過一次“試驗(yàn)”，發(fā)出的《關(guān)于對(duì)限期主動(dòng)交代問題人員予以從寬處理的通告》，被戲稱為“敦促令”。

2018年12月19日，樂山市紀(jì)委宣傳部干部曾鵬回復(fù)南方周末記者稱，“樂山去年的‘敦促令只是階段性政策，取得了不錯(cuò)的效果，類似的方式以后會(huì)在省紀(jì)委統(tǒng)一部署下進(jìn)行。”

南方周末記者發(fā)現(xiàn)，相比于2017年樂山發(fā)布的通告，2018年四川省紀(jì)委通告的表述有了很大的變化。

例如給予處分方面，樂山的通告寫著“根據(jù)相關(guān)法紀(jì)規(guī)定，分別給予從輕、減輕或免于紀(jì)律處分”，而此次省紀(jì)委的通告里用了“可以依紀(jì)依法從寬處理”。

據(jù)此次通告的起草者回憶，通告的初始版本里并沒有“可以”二字。在他看來，多了這兩個(gè)字，也就更強(qiáng)調(diào)處理干部的依據(jù)是“事實(shí)”。“這意味著干部主動(dòng)交代了問題，但不一定會(huì)從寬處理，重要的是依紀(jì)依法和實(shí)事求是。”

“醞釀寫通告就花了一個(gè)月。”起草者說，到了2018年6月初，他先是用一天時(shí)間，起草了這份不到500字的通告，隨后幾天反反復(fù)復(fù)又修改了四五遍。“每個(gè)詞語我都是反復(fù)琢磨，始終擔(dān)心沒有吃透中央的精神。”

在部分紀(jì)檢人士看來，2018年這次省紀(jì)委的通告用詞更為克制，沒有太多的想象空間。任建明就覺得，四川省紀(jì)委的通告說法太過“模糊”，相比樂山原有的表述更為保守。

知情人士告訴南方周末記者，由于樂山發(fā)布的“敦促令”中，“免于紀(jì)律處分”這點(diǎn)被輿論過度放大為“赦免試驗(yàn)”，致使相關(guān)人士受到了很大的壓力，2018年省紀(jì)委的表述就趨于保守。

對(duì)限期內(nèi)未主動(dòng)說清問題的處理方式，樂山在2017年的表述是“一律依法依規(guī)從嚴(yán)處理并公開曝光”，2018年省紀(jì)委的通告則只是說了“一經(jīng)查實(shí)，依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理”。

自2018年6月20日通告發(fā)布后，四川省紀(jì)委相關(guān)人士一直監(jiān)測各地?cái)?shù)據(jù)匯總。兩萬多主動(dòng)交代問題的干部，已有18744人被處理，其中輕處分616人，重處分59人，批評(píng)教育、責(zé)令檢查、誡勉或組織處理18069人，占比96.40%。“有些未處理的還在核實(shí)情況，個(gè)別干部還涉及其他違紀(jì)違法問題。”該紀(jì)委人士說。

在四川省紀(jì)委決策層看來，敦促干部限期內(nèi)主動(dòng)說清問題，既是充滿火藥味的“最后通牒”，也是爭取從寬處理的“救贖窗口”。

某地級(jí)市紀(jì)委的王波介紹，該市處理了一名主動(dòng)交代問題的正科級(jí)干部，他因挪用金額較大，開除黨籍的處分沒法從寬，但在移送檢察院時(shí)，紀(jì)委提出從輕處罰的建議。“最終他入了刑，但緩期執(zhí)行。”

蒼溪縣紀(jì)委黨風(fēng)紀(jì)風(fēng)監(jiān)督室干部劉姻伯告訴南方周末記者：“這樣就讓基層干部放下了包袱、輕裝上陣。”

是否瞞報(bào)“我也不敢下結(jié)論”

面對(duì)“主動(dòng)說清問題”的鄉(xiāng)村干部，各縣處理流程大致相同，一般情況下先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委調(diào)查核實(shí)，再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)議研究給予何種處分，并報(bào)請縣紀(jì)委把關(guān)，最終作出相應(yīng)的處分決定。

但定性量紀(jì)所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。四川省紀(jì)委的通告里只籠統(tǒng)寫了“綜合考量性質(zhì)情節(jié)、覺悟態(tài)度、后果影響等因素，積極運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)‘四種形態(tài)分類甄別處置”。

“四川各地情況復(fù)雜，我們省上也很難給出具體的指導(dǎo)意見。”通告起草者說。南方周末記者采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地都依照新的紀(jì)律處分條例，制定了本地定性量紀(jì)的依據(jù)。

蒼溪縣一位村干部向南方周末記者表示：“剛開始‘從寬處理的表述太模糊了，干部主動(dòng)交代了問題，紀(jì)委會(huì)怎么定性量紀(jì)大家不知情，自然也就有很多顧慮。”任建明認(rèn)為，這種模糊的表達(dá)會(huì)導(dǎo)致政策不清晰，對(duì)干部的感召力不夠。

后來，蒼溪縣紀(jì)委監(jiān)委根據(jù)新的紀(jì)律處分條例，決定按“三個(gè)區(qū)分”來定性量紀(jì)。“三個(gè)區(qū)分”強(qiáng)調(diào)：對(duì)主動(dòng)說清問題的干部要按照資金去向、違紀(jì)人員類別、調(diào)查核實(shí)情況三個(gè)方面予以區(qū)分。

蒼溪縣紀(jì)委干部劉姻伯舉例介紹何為“區(qū)分”。當(dāng)?shù)匾粋€(gè)村干部將已下發(fā)的扶貧基金收回納入財(cái)政管理，經(jīng)紀(jì)委核實(shí)，資金用作集體發(fā)展產(chǎn)業(yè)，群眾知曉，但仍屬違規(guī)，組織給了談話誡勉的處理。

另一名村干部同樣是將貧困資金收回，納入財(cái)政管理，但部分用于集體開支，部分用于個(gè)人，群眾也不知曉。當(dāng)事人雖主動(dòng)退賠，組織還是給了黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

南方周末記者注意到，相比相對(duì)模糊的措辭，蒼溪縣的態(tài)度很鮮明，對(duì)逾期不主動(dòng)交代問題的干部“一律從重處理”。

“一律從重處理”起到了效果。2005年已卸任蒼溪陵江鎮(zhèn)某村支書的劉述宏也到紀(jì)委說明了情況，上交了違紀(jì)資金7萬余元，受到了黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分。

和蒼溪縣不同，150多公里之外的遂寧市蓬溪縣把挪用資金的數(shù)量作為處分的依據(jù)之一。蓬溪縣群力鄉(xiāng)紀(jì)委書記譚瀟向南方周末記者介紹：“以1萬元為標(biāo)準(zhǔn)，超過這個(gè)數(shù)量，處分上會(huì)有所不同。”

譚瀟注意到，核實(shí)挪用資金的去向，往往會(huì)陷入“羅生門”，“主動(dòng)交代問題的干部常常會(huì)說挪用的資金是用于村公務(wù)開支。但實(shí)際上，除非有明確的財(cái)務(wù)記錄，否則很難判斷干部挪用的錢是私用了還是公用了”。

諸如此類的取證難，在調(diào)查基層腐敗案件時(shí)經(jīng)常遇到，多地從事具體工作的縣、鎮(zhèn)紀(jì)委人士都表示，存量大、時(shí)間跨度長等問題，始終是治理微腐敗需要克服的難題，干部雖主動(dòng)交代了，但查實(shí)并非易事。

對(duì)基層紀(jì)委而言，另一個(gè)困擾發(fā)生在效果評(píng)估階段：干部主動(dòng)交代之后，很難確認(rèn)他們是否有瞞報(bào)。布拖縣紀(jì)委常委汪洋告訴南方周末記者，布拖全縣30個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、189個(gè)行政村，主動(dòng)交代問題的有174人，副科級(jí)以上1人。“是否有瞞報(bào)或者虛報(bào)的，我也不敢下定論，紀(jì)委核實(shí)仍在進(jìn)行。”

四川省紀(jì)委也注意到了這一問題，并對(duì)已經(jīng)作出處理的18744人，進(jìn)行了隨機(jī)抽查復(fù)核，目前尚未發(fā)現(xiàn)有人瞞報(bào)或者交代問題時(shí)避重就輕。

包括限期主動(dòng)交代在內(nèi)，四川省在治理“一卡通腐敗”時(shí)所采取的做法，已經(jīng)得到有關(guān)方面肯定。

四川省紀(jì)委相關(guān)負(fù)責(zé)人說，“限期主動(dòng)說清問題，既體現(xiàn)了越往后執(zhí)紀(jì)越嚴(yán)的剛性，又體現(xiàn)‘四種形態(tài)的柔性，實(shí)現(xiàn)懲處極少數(shù)、教育大多數(shù)的政治效果、法紀(jì)效果和社會(huì)效果。”

紀(jì)委相關(guān)人士告訴南方周末記者，“限期主動(dòng)說清問題，或許會(huì)向其它領(lǐng)域拓展和延伸。”