加拿大PPP爭議案例對我國PPP項目的啟示

中倫律師事務所 周月萍 樊曉麗 袁夢藝

加拿大自2003年開始推廣使用PPP模式，近年來取得穩步發展，即使面臨金融危機，加拿大PPP項目也在市場上發揮著強大的影響力，并且在世界范圍內名列前茅 。經過數十年的發展與沉淀，加拿大PPP市場已相對成熟，其PPP法律體系較為完善。盡管如此，與其他國家類似，加拿大的很多PPP項目在實踐中也遭遇了延遲竣工或者項目超出預算等難題，且社會資本方對項目的逐利性與PPP項目自身的公共利益屬性也存在嚴重的沖突，導致很多PPP項目出現爭議，甚至陷入困境。

我國自2014年開始力推PPP模式，歷經四年的推廣與發展，PPP模式發展的突飛猛進。然而，突飛猛進發展的背后，也存在著各種亂象，如只重視項目“量”而不重視項目“質”、借真PPP之名行偽PPP之實等等。本文筆者嘗試對加拿大PPP項目常見爭議進行分析，希望對國內PPP項目實施有所啟示和借鑒。

1 《加拿大PPP項目的三大成功經驗》，隋鈺冰、陳慧，載于人民論壇網（2017.11.21），最后訪問時間：2018年3月18日。

2 《加拿大PPP十年經濟影響作用積極》，中國清潔發展機制基金管理中心，中國財經報，2014年6月17日第008版。

3 載http：//www.pppcouncil.ca/，最后訪問時間：2018年3月8日。

4 載 https：//www.european-services-strategy.org.uk/outsourcing-ppp-library/contract-and-privatisation-failures/ fl awed-failed-abandoned-100-p3s- 1 canadian-and-i，最后訪問時間：2018年3月19日。

5 Buy-out is the only option for P3 schools in Nova Scotia, says think tank, 載 http：//nationtalk.ca/story/ccpa-buy-out-is-the-only-option-for-p3-schoolsin-nova-scotia-says-think-tank，最后訪問時間：2018年3月10日。

一、加拿大PPP項目實施概況

與我國政體不同，加拿大是典型的聯邦制國家。聯邦與聯邦以下的政府分別享有相對獨立的立法權，并獨立承擔各自權限范圍的公共事務。為了更好地實施PPP模式，加拿大專門成立了加拿大PPP國家委員會（Canadian Council for Public-Private Partnerships,CCPPP，以下簡稱“CCPPP”），并建立了PPP項目庫。

CCPPP委托VISTAS咨詢公司就加拿大2003-2012年間實施的PPP項目在就業、收入和稅收等方面的經濟影響進行評估，并發布了《加拿大PPP十年經濟影響評估報告（2003-2012）》（10-Year Economic Impact Assessment of Public-Private Partnerships in Canada, 2013-2012）。該報告內容顯示，目前加拿大PPP市場相對成熟規范，項目推進有力，各級采購部門經驗豐富，服務效率和交易成本優勢顯著 。

根據CCPPP官網 ，加拿大共有274個PPP項目，涵蓋了加拿大的10個省，涉及多個領域，市場總價值為124,858,567,951美元。從下表可以看出，健康領域的PPP項目數量最多；而根據所處階段來分，目前處于實施階段的項目共有178個，建設階段的項目共有49個，采購階段的項目共有42個。

表：加拿大PPP項目匯總

二、加拿大PPP項目失敗的主要爭議

《100個加拿大及國際瑕疵/失敗/放棄PPP項目實踐》（Flawed Failed Abandoned,100 P3s, Canadian & International Evidence，以下簡稱“《失敗PPP項目報告》”） 總結分析了加拿大的100個失敗PPP項目及其爭議事項。加拿大PPP項目爭議發生的主要原因可歸納如下。

1、成本費用超支。成本費用超支是PPP項目出現問題的最主要原因。其他原因或多或少地均會導致成本費用超支，從而影響項目能否順利實施。成本費用超支風險通常發生在項目合同談判階段，甚至在合同完成談判之后，執行階段也會經常發生交易費用的增加、法律及咨詢費用的增加。此外，環境災難、破產以及其他嚴重事件也會導致成本費用增加。

如Hamilton-Wentworth Water&Wastewater Treatment PPP項目。該PPP項目合同于2004年簽訂。該PPP項目一直受到環境災難和設備故障的困擾。在二十世紀九十年代中期，該PPP項目位于安大略湖有史以來最大的污水泄漏點。全部清理成本由漢密爾頓市負責。清理工作的全部費用和市政府企圖讓公司負責的細節被一直保密。直到1月1日，該PPP項目被放棄，水系統及廢水系統被重新公開采購招標。該PPP項目被放棄的主要原因，是項目所在地的環境災難和設備故障問題，且項目成本過高，導致政府方不得不放棄該項目，重新采用傳統的政府公開招標采購建設的方式實施。

2、項目設計時完全沒有考慮公眾需求。某些PPP項目的設計是為了滿足社會資本方的需求，而不是滿足社會公眾的需求。

如 Nova Scotia Schools（30）PPP 項目（新斯科舍省學校PPP項目）。1994年新斯科舍省政府承諾在加拿大的任何地方進行以PPP模式建設學校的最大范圍實驗。在之后的PPP模式實施過程中，學校被移建至城市中心之外，以滿足社會資本最大限度發揮土地發展機會的需求。社會資本方關注的是項目收益，而忽視了學生和老師的健康或者安全需求，為節約成本在設計上存在瑕疵，包括消防設備、緊急救助等設施的設計不合理，導致項目存在隱患。學校還遭遇丑聞及各種問題的困擾。6年后，新斯科舍省政府取消了PPP計劃。

新斯科舍省的審計員發現，以PPP模式建造學校的費用比政府公開采購建設多花費3200萬美元。審計發現，PPP社會資本不負責運營成本、設備改進（包括維修）或技術升級，PPP合同同時免除了社會資本由于建設錯誤而遭受的處罰責任。

有加拿大研究報告認為新斯科舍省學校PPP項目是徹底的失敗項目，政府方花費了比傳統政府采購項目多達千萬的金額，而回購是唯一的選擇 。有報道稱，加拿大某些省份的PPP學校項目遭受維護和設計問題，主要原因是設計單位和建造商的不合理實施，將該部分風險從社會資本方重新轉移到政府方 。

3、雙方涉訴或者社會資本方破產等原因，導致政府不得不接管PPP項目。

如 M a p l e R i d g e D o w n t o w n Redevelopment (leisure centre, youth & arts centre, library, parking garage, office tower and hotel) P3, BC。不列顛哥倫比亞省最高法院裁定，由楓樹嶺區簽署的為期50年的市中心重建PPP交易是非法的。隨后的法庭審計發現，擬議的交易是有缺陷的，并且是故意設計使得該項目利用PPP模式比傳統的政府公開采購模式更優。在PPP社區贊成解除PPP合同之后，PPP合同的額外成本導致楓樹嶺區在2004年恢復了對該建筑物的控制權和所有權。

該項目失敗的主要原因是法院認定采用PPP模式實施是非法的。在重新采用傳統的政府公開采購方式實施本項目后，本項目的成本反而相較于PPP模式減少了很多。

三、對我國實施PPP項目的啟示及借鑒

（一）強調PPP項目的公共屬性，并防止社會資本方從中獲取暴利。

《加拿大戰略性基礎設施基金法》（Canada Strategic Infrastructure Fund Act）明確了PPP模式適用的領域—戰略性基礎設施，即以公共利益為目標的固定資產項目，包括六類：高速公路或鐵路基礎設施、地方交通運輸基礎設施、旅游或城鎮發展基礎設施、污水處理基礎設施、水利基礎設施、法律規定的其他基礎設施。即可以采用PPP模式建設的公共項目，需要符合兩個條件：一是應當以公共利益為目標，滿足社會公共需要，有利于促進國民福利提升；二是應運用于固定資產項目 。

因此，采用PPP模式實施的項目本身應當具備公共屬性，且應當提供的是公共服務，服務的成本終究要由社會公眾和政府方承擔，基于PPP項目的公共屬性，社會資本從中只能獲取合理收益而不應獲取暴利。

（二）事先對項目進行定性及定量評價，檢驗論證是否能夠實現物有所值。

根據《財政部關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金〔2014〕113號），物有所值評價是國際上普遍采用的一種評價。傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用PPP模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。為規范實施PPP項目，加拿大政府也相應地出臺了《PPP公共部門物有所值評估指引》。

為保證PPP項目能夠順利開展，在項目進入正式的采購階段前，應首先通過定量及定性評價來論證該項目是否能夠實現“物有所值”，即是否能夠最高效、最經濟地提供公共服務。

（三）建立合理有效的風險分擔機制，有效進行風險轉移

CCPPP對PPP做出的定義，是指公共部門和私營部門基于各自的專長而進行的合作性投入，通過資源、風險和回報的合理分配最大程度地滿足事先確定的公共需求。同時CCPPP認為，PPP應具有兩大特點，第一，PPP要涉及公共服務或公共產品的提供；第二，合作伙伴間需要進行風險分擔是很有必要的 。

但在項目實施過程中，絕大多數項目失敗的原因是政府方并未重視風險轉移這一點。例如Bruce Nuclear P3,ON項目中，政府未能將核廢料管理和處置、工廠退役費用、租賃費用等風險轉移給社會資本方，而是保留了上述風險，導致自身需承擔極高的費用及責任。

故，PPP項目中應當注重風險防范及風險管理，將公共項目的風險由政府方向社會資本方進行有效轉移。合作各方需要根據自身是否對項目實施過程中產生的風險更具有控制能力、優勢或更能夠提高效率，而讓對方承擔的風險盡可能小，減少項目實施過程中出現的不確定性 。

（四）完善項目采購流程，規范項目實施

PPP項目采購工作的規范實施關系到能否通過合法合規合理的安排招選到適合的社會資本。在Maple Ridge Downtown Redevelopment (leisure centre, youth & arts centre, library, parking garage, office tower and hotel) P3, BC項目中，項目采購前對采用PPP模式實施的評估結果違法導致本項目提前終止。

因此，政府方應當結合項目的具體特點、市場測試情況等因素選擇合適的采購方式，通過充分的競爭選擇出有投資運營管理經驗的社會資本 。

四、總結

加拿大PPP模式的發展一直處于世界領先地位，在借鑒其發展經驗的同時，我們也應汲取其中的失敗案例教訓，對PPP項目可能存在的風險和問題進行積極有效的防范，降低項目全周期成本，提高項目管理效率，以真正實現PPP模式的物有所值目標。

6 Get the facts P3 Schools，載https：//www.weownit.ca/p3_schools，最后訪問時間：2018年3月10日。

7 《加拿大運用PPP投資公共項目的經驗借鑒》，楊雅琴，《地方財政研究》，2016年第4期。

8 《PPP項目運作實務》第11頁，周蘭萍主編，法律出版社2016年5月第1版，2017年5月第7次印刷。

9 《PPP項目運作實務》第15頁，周蘭萍主編，法律出版社2016年5月第1版，2017年5月第7次印刷。

10 《PPP項目運作實務》第114頁，周蘭萍主編，法律出版社2016年5月第1版，2017年5月第7次印刷。