基于“分區管制”的自然生態空間用途管制研究

李 云， 程 歡， 于海波

(1.青海省國土規劃研究院，青海 西寧 810001；2.西安中策資訊科技有限公司，陜西 西安 710075；3.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710074)

自然生態空間用途管制是黨的十八屆三中全會以來中央做出的重大決策部署，推進自然生態空間用途管制，是建立全域全類型用途管制制度的重要內容，是健全自然生態資源開發與保護制度的重要手段。當前，該領域還處于探索階段。

自然資源是人類社會發展的物質基礎，其開發利用貫穿于社會經濟發展的全部過程，涉及生產、生活等領域。在自然資源開發利用過程中，人與自然之間的矛盾和沖突逐漸成為諸多資源管理領域的共同特征之一。人類不合理的資源利用不斷擠壓自然生態空間，導致生態環境退化，激化“三生”空間矛盾。我國針對上述問題開展了相關地類用途管制探索，體現在基本農田空間管制和城鄉建設用地“三界四區”空間管制。隨著國家生態文明體制建設的不斷推進，構建“以空間規劃為基礎，以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，進而將用途管制擴大到所有自然生態空間，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題”的呼聲日益高漲。因此，本文以空間規劃體系改革和生態文明建設等新需求為導向，以嚴格保護和管控自然生態空間為出發點，以“分區管制”理念研究為抓手，探索自然生態空間管制制度體系基本框架，以期強化自然生態空間管控，推進全域全類型用途管制制度建設。

1 “分區管制”制度理論分析

1.1 “分區管制”制度內涵

“分區管制”源于土地利用分區管制，是將區域按照一定的標準，劃分為若干系統化的片段，并在此基礎上制定出片段內部之間一致性、片段之間差異的土地利用管制政策和規則。“分區管制”主要由“分區”和“管制”兩部分組成，是在“分區”的基礎上的一種通則式的土地利用開發管控模式。“分區管制”具體的實踐是歐美發達國家通過一系列的程序、習俗或者規則組成的規劃體系將本國都市區域內的土地分割為商業、工業以及住宅等不同的功能板塊，后來逐漸演變為一種法律制度用來分隔同一區域內部不同單元內土地用途，以便于保護自然和人居環境。

1.2 “分區管制”制度主要內容

“分區管制”，一般主要用于解決快速發展的城市化進程中土地出現的土地利用負外部性和公共用地短缺等問題。當前 “分區管制”制度的主要應用方向有：一是將區域內的土地按使用性質劃分為不同的功能區，確定各功能區的基本用途，制定相關準入規則，列明各功能區可以相容的土地使用活動以及禁止的不相容的土地使用活動；二是通過容積率、建筑高度、覆蓋率等指標對區域內土地使用活動加以限制；三是通過制定相關標準對區域內不同土地使用過程加以限制。

現階段，“分區管制”在我國主要應用于各部門的空間類規劃，如土地利用總體規劃、城市規劃、主體功能區規劃、生態功能區規劃、林地保護規劃和海洋功能分區規劃；在空間尺度和側重點上，差異較大，導致各類用地活動分類分區及管制制度和標準各異。總體而言，“分區管制”主要是通過編制空間類規劃，將管理對象進行分區并明確主導用途方向，確定限制開發利用條件，實行用途審批和變更許可制度，進而實現將規劃轉變為具有法律約束力的“規范”加以保障。

1.3 “分區管制”制度的實踐特征

在我國“分區管制”依附于空間類規劃，空間類規劃依據各部門相關法律、法規為編制，“分區管制”均視為有相關法律、法規支撐。同時，正是由于空間類規劃主要由各行政部門主持編制、負責審批、進行解釋、負責實施，加之立法部門與司法部門對“分區管制”權力沒有做出明確規定，致使“分區規制”權力大都由行政部門所掌握。“分區管制”受到空間類規劃限制，沒有形成獨立于規劃框架外的具有法律效力的“分區管制”條例，制約了“分區管制”制度應有的作用的發揮。正是這種實踐特征，致使“分區管制”背離了通則式的管控模式，從而需要個案式(行政許可制度)的管控模式加以補充。盡管許可制度彌補了“分區管制”制度的不足，但也存在審批環節過于復雜、增加項目周期與機會成本等諸多問題。

2 現行“分區管制”制度存在的問題

落實“分區管制”制度，首先進行“分區”，明確各分區主導用途與發展方向，進而設置“管制規則”對人類活動進行引導與管控。由于我國空間類規劃種類繁多、體系龐雜，在“條條分割”與“條塊分割”的行政體制狀態下“演義”，導致空間類規劃沖突，難以制定統一的“分區管制”標準。

“分區管制”強調重點地類的管控，尚未覆蓋全部國土空間。現行“分區管制”重點放在建設用地和耕地上，對森林、水域、海域等用地的管制雖有法律體系和相應空間規劃支撐，但“分區管制”制度尚不完善，約束力不足。此外，灘涂、濕地、山嶺等自然生態空間未受到嚴格保護，也未建立相應的“分區管制”制度。

“分區管制”技術不統一，“分區”與“管制”存在矛盾現象。受新公共管理主義思潮影響，為提高政府管理效率，倡導市場化競爭體制與分權，在一定程度上造成政府管理職能的細碎化。在此行政體制下，空間類規劃各行其是，受“多規演義”影響，在行使“分區管制”管控時，因分類標準、空間數據標準以及技術平臺不統一，相同的地塊在不同的空間類規劃中所在“分區”不同，管控措施相異，進而限制規劃實施，影響政府公信力。

“分區管制”管控手段單一，“通則式”管控方式受到嚴重影響。“分區管制”依附空間類規劃，過度依靠政府行政強制手段，管控手段單一，未充分體現社會主義市場在資源配置中的主導作用。受單一的行政手段管控，在面對非法或擅自改變原規劃用途等違規行為時，所負法律責任缺少相應的明文規定，造成地方為“政績”隨意修改和調整空間類規劃。

3 自然生態空間“分區管制”理論構建

3.1 自然生態空間含義

現階段，在國土空間開發過程中，城市發展和農業開發保護是重點，生態用地保護與管制逐漸引起重視，尚未覆蓋到全部的國土空間。為適應國家機構改革，合理重構空間規劃體系，構建全域全類型的空間管制，國內眾多專家聚焦國土空間分類體系，大都從國土空間功能出發，通過先分區、再分類的方式探索“三生用地”分類體系及空間格局。國家發改委提出將國土空間劃分為城鎮、農業、生態三類空間。其中，城鎮空間是指重點發展城鎮經濟和進行城鎮建設的空間，既包括集中連片的城鎮建成區以及與之有著密切關系的功能組團，也包括城鎮拓展區域以及具有產城融合功能的園區；農業空間是指主要承擔農產品生產以及農村生活的空間；生態空間是指提供生態服務或生態產品為主體功能的空間。

伴隨著城鄉二元體制“藩籬”進一步消解，三類主要用途的國土空間重疊交叉現象進一步凸顯，促使國土空間由單一的主導用途逐漸轉向多用途轉變。例如，人居環境較為完善的居住空間既涵蓋了城鎮空間，同時具有生態空間的特征；新興的生態農業業態在具有傳統的農業空間特征的基礎上，衍生出了生態空間特征。結合國內學者對我國生態用地已有的研究結論，嚴格依據《黨中央生態文明體制制度改改革總體方案》、《自然生態空間用途管制辦法(試行)》的要求，本文中生態自然空間是指是具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。

3.2 自然生態空間范圍劃定

本次對生態空間范圍劃定的主要目的是為進一步加強國土空間管理，將用途管制落實到全部國土空間。由于空間具有尺度效應，在不同空間粒度下，對生態功能評價的方法不盡相同，因而劃定自然生態空間界線的方法不同。同時，不同層級的政府主管部門對相應層級生態空間管理側重點不一，在生態空間劃分時所考慮的標準應有所差異。

綜述相關自然生態空間劃定方法，主要包括定性和定量兩種形式：從定性方式來講，劃定自然生態空間就是嚴格依據相關法律條文、部門規章制度和政策文件，將相應符合定制條件的空間納入自然生態空間范疇。由于自然生態空間受多部門管理，因而，自然生態空間的最終確定應明確自然資源部管轄內新分工協作關系；從定量方式來講，自然生態空間范圍劃定首先明確國土空間范圍和生態空間尺度閾值，結合地域特色，選擇相應的評價指標體系進行基礎要素評價，初步劃分自然生態適宜性、農業功能開發以及城鎮建設適宜性空間，然后經過空間疊加建立空間優化模型，統籌自然生態空間、農業空間以及城鎮空間之間的相互關系，判定國土空間的主導功能，進而確定出自然生態空間邊界線。

3.3 自然生態空間用途管制制度建設

現階段，由于對自然生態空間內涵認識存在局限性，認為對自然生態空間的保護就是人與自然空間分離。諸如自然保護區、濕地公園、水源保護地等大都遠離人口聚居區。這種“隔離”模式在一定程度上對部分生態空間起到積極作用，但在很大程度上限制人對生態空間的需求。雖然，我國建立起對部分地類用途管控制度，受行政體制影響，管控的依據和標準不一致，未能形成對國土空間的管控合力。

為健全國土空間用途管制制度，建立覆蓋自然生態空間用途管制制度，進而保護各類自然生態空間，促進生態文明建設，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中指出“健全用途管制制度，明確各類國土空間開發、利用、保護邊界”，《自然生態空間用途管制辦法(試行)》中指出“從自然生態空間用途管制的定位上，應當將管控措施覆蓋到全部自然生態空間，同時展現管控的綜合性；在管控的模式上，應當采用分級管理的模式；在管控的依據上，通過協調各空間規劃，構建空間規劃體系；在管控方式上，不僅注重指標的控制，更加注重空間的落地。”總體而言，自然生態空間用途管制的側重點在于對可能改變自然生態空間主導功能的國土開發活動進行管控，以控制城鎮建設活動、農業開發活動以及生態空間內部各地類用途轉變。

針對現有自然生態空間用途管制理念，結合當前國家機構改革和空間規劃體系重構，將本文前述“分區+管制”的理念融入自然生態空間用途管制制度，構建自然生態空間“分區管制”制度。首先，依托成立的國家自然資源部門統一自然生態空間分類標準，利用森林、草原、濕地等自然資源確權登記摸清自然資源本底，為劃定自然生態空間打下堅實基礎。其次，為達到生態空間管控落地的目的，建立自然資源質量與環境承載力評價制度，在保證自然生態空間規模總量的基礎上，劃定自然生態保護空間，落實到地塊，實現了“指標+空間”模式運行；第三，在生態功能的國土空間內，針對自然資源評價、各空間規劃以及生態保護紅線、永久基本農田保護紅線和城市開發邊界數據分析，確定主導生態功能，在生態空間的基礎上細化各類生態區，形成“1+N”式自然生態空間分區。其中“1”為生態保護紅線范圍內的生態空間，是生態空間保護“剛性空間”。“N”為生態保護紅線范圍外的生態空間，是在一定條件下可以轉化為城鎮空間、農業空間以生態空間內部地類之間相互轉化，為生態空間保護“彈性空間”，實現了自然生態空間“剛性+彈性”結合；最后，在制定管制細則時，建議獨立編制分區管制細則，使細則從國土空間規劃獨立出來，或者作為國土空間規劃的地理組成部分，充分發揮自然生態空間“分區管制”的通則式作用。充分考慮尺度閾值，滿足不同尺度下自然生態空間管控的需求，管制細則隨尺度空間變小變得更為精細，在國家和省級尺度下將以國土空間為承載的人口、產業、投資、環保要求等納入管制細則，并以文件形式加以規范化；在市縣級尺度下自然生態空間管制細則將國土空間使用性質、建筑容量以及景觀環境等納入，并以法規條例形式加以規范。基于生態空間分區，針對“1”生態空間嚴格按照禁止開發區的要求進行管控；針對“N”生態空間，原則上按照限制開發要求進行管控。基于用途相容性進行分區管制細則制定，即確定生態空間分區的主導功能，設置相關的準入門檻，并以枚舉、列表等形式明確允許、限制、禁止的產業以及項目類型清單，進而兼容功能相同的開發與保護活動，排斥不兼容的開發與保護活動，避免限定地塊的最終用途，提高對自然生態空間管控的適應性、科學性與靈活性。從制定管制細則的形式上，力爭從“直接管控”和“間接管控”方式雙管齊下，其中“直接管控”就是以“1+N”生態空間分區為主體設置管制細則；“間接管控”就是以城鎮空間和農業空間為主體，強化城鎮開發邊界內部空間和永久基本農田保護紅線范圍內部空間的管控，提高國土空間利用效率，滿足社會經濟發展需求，減少對生態空間的擠占。在生態空間內部之間，制定管制細則時，應有序引導有利于生態功能提升的方向轉變，禁止不符合生態保護和有損生態功能的相互轉化。

4 結論

本文為建立覆蓋全部生態空間的用途管控，首先梳理了“分區管制”制度理論，分析了“分區管制”的起源與內涵，論述了“分區管制”內容以及實踐特征；其次，總結出我國現行“分區管制”存在問題。最后，分析了自然生態空間的含義以及自然生態空間劃定方法，將“分區管制”制度引入自然生態空間領域，豐富了“分區管制”制度理論體系，構建了“1+N”式的“剛性自然生態空間+彈性自然生態空間”分區模式，進而形成了“準入門檻+清單管理+轉用許可”式管控模式，改變了傳統“分區管制”管控到具體地塊用途的模式，提高了規劃的科學性、靈活性與可操作性，也為建立全域全類型國土空間管制制度提供借鑒。