財政支持新型農業經營主體發展的幾點淺見

馬磊

摘要：發展新型農業經營主體對于保障糧食等主要農產品有效供給、推進現代農業發展、促進農民增收致富具有十分重要的意義，本文分析了河北新型農業經營主體發展情況，介紹了河北財政支持支持新型農業經營主體發展的措施，并就進一步做好新型農業經營主體發展提出建議。

關鍵詞：財政;農業;新型農業經營主體

黨的十九大提出發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，建設現代農業。習近平總書記在中央農村工作會議上強調，要把加快培育新型農業經營主體作為一項重大戰略。省委省政府《關于深入貫徹落實習近平總書記“三農”思想扎實推進農業農村優先發展的決定》（冀發[2018]16號）在實施七大行動中，要求“實施新型農業經營主體培育工程，完善政策體系，支持家庭農場、農民合作社、龍頭企業、社會化服務組織等新型農業經營主體加快發展”。發展新型農業經營主體是河北推進農業現代化工程，實現傳統農業向現代農業轉型的必然選擇，是破解“誰來種地”、“地怎么種”難題的關鍵舉措，對于保障糧食等主要農產品有效供給、推進現代農業發展、促進農民增收致富具有十分重要的意義。

一、河北省新型農業經營主體發展背景

新型農業經營主體的形成與家庭承包經營制度的建立相伴而生，是農業生產分工分業不斷深化的產物，是農業改革發展的重要推動力量。自農村實行家庭聯產承包經營制度以來，1200多萬承包農戶一直是河北省農業生產經營的基礎。隨著河北工業化和城鎮化進程的加快，農村青壯年勞動力大量轉移，土地規模流轉與農業適度規模化經營，以及農業機械的推廣應用，傳統承包農戶的商品農產品供應功能逐漸減弱，一些適應市場需求的新型農業經營主體應運而生，涌現出農業專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等。這些新型農業經營主體經營規模較大，輻射帶動能力偏強，經營盈利能力明顯高于普通農業及涉農經營者，具備較強市場意識和市場競爭能力，他們不斷發育成長、發展壯大，呈現出旺盛的生命力和蓬勃發展的良好勢頭。

家庭農場、農民專業合作社和農業龍頭經營企業蓬勃發展，成為適度規模經營的主要形式。家庭農場以家庭成員為主要勞動力，從事農業規模化、集約化、商品化生產經營，并以農業為主要收入來源。近年來，河北積極支持發展家庭農場和農民專業合作社，促使其成為糧食等主要農產品規模生產的重要力量。截至2017年底，全省在工商部門注冊的家庭農場2.08萬家，是2003年的40倍，比上年增長41%;農業生產性服務組織6.8萬個;依法登記的農民合作社11.6萬家，比2007年相比增長100多倍，入社成員708萬戶，入社農戶比例40%，覆蓋全省95%行政村。各項指標均居全國前列。作為現代農業經營主體的重要力量，農民合作社在農業發展、農民增收、農村建設中發揮著越來越重要的作用。據調查，全省家庭農場平均規模在100畝左右，其中，種植業家庭農場以100-300畝為主。家庭農場盈利能力明顯高于普通農戶，大部分可達到與城鎮居民大體相當的收入水平。農業龍頭企業發展壯大，成為農業產業化經營的主導力量。農業產業化龍頭企業主要從事農產品的生產、加工或流通，并通過各種利益聯結機制與農戶相聯系，使農產品生產、加工、銷售有機結合，實行一體化經營。各級農業部門和財政部門堅決貫徹省委省政府統一部署，堅持“扶持農業產業化就是扶持農業，扶持龍頭企業就是扶持農民”的理念，立足資源優勢，以市場需求為導向，以農業供給側結構性改革為主線，抓項目、育龍頭、擴基地、促聯合，出臺扶持農業龍頭企業發展的政策措施，大力培育農業農村新動能，農業產業化經營總量穩步增長。據統計，2016年全省農業產業化經營總量達到7479.2億元，比上年增加544.4億元，增長7.9%。全省農業產業化經營率66.7%，比上年提高1.1個百分點。農業產業化經營組織達到7000余家，龍頭經營組織2529個，比上年增加348個，增長16%：其中，龍頭企業（集團）2212個，增加313個，增長16.5%;專業市場113個，中介服務組織204個，增加35個，增長20.7%。省級重點龍頭企業720家，國家級46家。

二、河北財政大力支持新型農業經營主體發展

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確做出“使市場在資源配置中起決定性作用”的定位，要求要“逐步取消競爭性領域專項”。新型農業經營主體作為農業產業的競爭性主體，就應與其他市場主體一樣，遵循市場運行規律。河北財政一直在研究如何處理好財政政策與市場配置資源的關系，努力通過“無償”和“有償”的支持方式，發揮財政資金引導作用，盡量減少行政支持示范基地等“戴帽子”的辦法，更多依靠改革并運用市場力量，構建新型農業經營主體財政扶持政策體系，通過進一步整合財政資金更加公平有效、更加科學地支持培育新型農業經營主體健康快速發展。

（一）設立專項，支持農業新型經營主體規范發展

河北省財政在全國較早設立農民合作社發展專項資金，從2003年起就專門安排了扶持農民專業合作組織資金，重點支持農民專業合作社開展技能培訓、信息、市場營銷、農產品質量標準與認證等服務，農產品粗加工、整理、儲存和保鮮等方面的銀行貸款貼息，聘請專家、技術人員提供管理和技術服務，以及引進推廣農業新品種和新技術等。省以上專項用于支持農民專業合作組織資金總量由2003年的145萬元增加到2012年的5680萬元，9年間增長了近40倍。其中《農民專業合作社法》頒布后的2007-2012年省以上財政共投入農民專業合作社專項扶持資金1.9億元，扶持農民專業合作社1342個，涵蓋糧食、畜牧、水產、蔬菜、果業、林農、用水協會等農口各個行業，一大批合作社的覆蓋范圍從本村本鄉向跨鄉鎮、跨縣域拓展，組織化、規范化水平得到較大程度提升。設立農業產業化發展專項，2018年省財政安排4.69億元，通過增信基金、貸款貼息等方式，支持蔬菜、中藥材、海洋漁業產業發展和奶業等五大農業產業化企業擴大生產規模、銷售進檔升級和創建名優品牌，進而延長產業鏈條，提高農產品附加值，優化全省農業產業結構，加快推進河北省科技農業、綠色農業、品牌農業、質量農業上水平、高質量發展，助推農民增收。設立現代農業產業園創建項目，省財政安排資金1億元，支持帶動農民增收基礎較好的現代農業產業園區提檔升級，探索推行財政資金折股量化方式，構建緊密型農民利益聯結機制。安排現代農業生產發展和產業園區建設資金2.2億元，支持建設優勢特色產業引領區，推進一二三產業融合。

（二）調整政策，鼓勵農業新型經營主體參與支農項目

在專項資金支持之外，近年來，省財政更加注重將以往由地方政府和各類鄉鎮農技推廣服務機構承擔的農業項目建設和社會化服務職能交由農業新型經營主體承擔。一方面，理清政府與市場的關系，規范政府行為;另一方面，借助項目實施，豐富農業新型經營主體的服務手段，增強對分散農戶的吸引和帶動能力。目前，農機購置補貼、農機深松、優勢特色主導產業發展項目、綠色高效技術推廣服務、農村一二三產融合、新型職業農民培訓、秸稈機械化還田、糧食高產創建、病蟲害統防統治等專項資金全部向農民專業合作社、家庭農場等新型主體開放，鼓勵申報，優先扶持，通過項目實施幫助農民專業合作社和家庭農場做大做強，帶動農民社員和家庭農場成員增加農業生產性收入。近年來，省財政安排的農業生產發展類項目資金，支持對象主要是新型農業經營主體，由各類新型農業經營主體來承擔項目建設或開展農業生產服務。河北省這一做法得到了財政部高度肯定，2013、2014年中央財政“合作社扶持政策創新”、“農業全程社會化服務創新”，均選擇在河北省試點。搭建支持新型農業經營主體產業發展的公共服務平臺。2014年，河北利用成為財政部合作社創新試點省份的機會，爭取中央資金1億多元，重點用于推動農民合作組織平臺建設。以區域農業產業規劃為基礎，整合包括財政資金在內的資源，依托合作聯社、行業協會或龍頭合作社，為合作社提供大型冷藏保鮮庫建設、農產品質量安全檢測、合作社無法做但又亟須的產業發展公共平臺，著力解決新型經營主體發展面臨的共性問題，著力提升新型經營主體的整體競爭力，從“單贏”走向“共贏”。

（三）爭取中央資金，支持新型農業經營主體發揮帶動作用

為打造河北省質量興農的引領示范平臺，省財政積極配合省農業廳組織評選和推薦國家現代農業園區，繼2017年爭取中央創建國家現代農業產業園資金1億元后，2018年再次爭取中央資金5700萬元，支持石家莊市鹿泉區現代農業產業園第一期創建工作。爭取中央產業興村強縣專項資金1.26億元，每個示范鎮平均爭取到中央補助資金1000萬元，為河北省推行標準化生產，培育農產品品牌，保護地理標志農產品，培育一批產業強、產品優、質量好、生態美的農業強鎮示范樣板提供了資金支持，推動了產業興村強縣行動的實施。爭取中央實施綠色循環優質高效特色農業促進項目資金6096萬元，推動質量興農、綠色興農，深化農業供給側結構性改革，提高農業創新力、競爭力和全要素生產率，助力實施鄉村振興戰略。

（四）通過金融手段解決新型農業經營主體融資問題

1.建立健全農業信貸擔保體系。2015年，成立省農業信貸擔保有限責任公司，推動農業信貸擔保服務網絡向市縣延伸，降低擔保門檻、擴大擔保范圍，著力解決農業適度規模經營主體“融資難”、“融資貴”問題。截至目前，省財政廳已連續注入省級農業信貸擔保公司資本金24億元，統籌用于擔保費用補助、風險補償等方面，保障農業信貸擔保體系穩定可持續發展。省農擔公司目前已與10家金融機構、20多個縣（市、區）政府建立了戰略合作關系，陸續推出“糧食貸”、“蔬菜貸”、“普惠貸”等“冀農擔”系列產品。積極落實特色農業保險省級財政獎補政策，支持市縣開展特色農業保險。

2.設立農業產業化增信基金。通過省、市、縣三級財政籌集增信基金，為龍頭企業提供增信擔保，撬動金融資本按基金規模放大8-10倍為農業產業化龍頭企業提供貸款。從2016年開始，省財政安排資金1億元在部分市開展增信基金試點，獎勵河北省在科技創新、品牌建設、上市融資、利益聯結等方面取得重大進展的農業產業化項目。

3.出臺金融保險獎補辦法。2016年省財政廳聯合河北保監局制定開展特色農業保險保費財政獎補試點實施辦法，對開展特色農業產業保險的市縣按一般不超過當地財政保費補貼的30%給予獎補，對貧困縣和民族自治縣一般不超過40%給予獎補;對開展列入全國名優特色農業產品保險的市縣按一般不超過當地財政保費補貼的40%給予獎補，對貧困縣和民族自治縣一般不超過50%給予獎補。開展新型農業經營主體開展財政支持下的融資改革試點，一是解決了融資難瓶頸。通過“風險共管、利益共享，損失共擔，合作共贏”的政（縣級政府）、銀（金融機構）、擔（省農業信貸擔保有限責任公司）合力支農服務機制，解決農業領域長期缺乏有效抵押物、擔保物的制約因素，打通銀行的審貸關，有利于解決河北新型農業經營主體融資難問題。二是變政府選擇為市場選擇。金融機構根據新型農業經營主體的信用等級、資產負債、經營情況等綜合考慮，決定是否授信放貸、貸款額度，完全實行市場化操作，真正體現了“市場在資源配置中起決定性作用”。三是變軟約束為硬約束。財政無償資金對新型農業經營主體支持的約束力不夠，時常出現自籌資金不到位、資金用途改變、項目管理不規范和實施進度滯后等問題。而金融機構授信放款，到期后新型經營主體履行還貸義務。如果不及時還款，金融機構將降低信用等級，并進行追償。金融支持變軟約束為硬約束，將會激勵新型農業經營主體在市場環境中發展壯大。

三、河北財政支持新型農業經營主體的政策建議

根據國家和河北省關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見相關文件要求，財政部門今后應繼續深化財稅體制改革，優化資源配置，更好地發揮市場和政府“兩只手”的作用，繼續加大對農業新型經營主體的扶持力度，加快構建符合河北推進農業現代化需要的新型農業經營主體政策扶持體系。

（一）建立項目扶持精準投向機制

通過建立退出機制和設立明確的準入資格，及時將異常經營合作社列入“黑名單”，依法依規予以清理注銷;建立動態的項目管理庫，保證財政項目資金投向符合條件的新型農業經營主體。明確項目資金投向，突出項目支持重點，財政資金應緊緊圍繞增強新型經營主體的市場競爭力和農戶帶動力這兩個方面投入。

（二）建立財政投入新型經營主體的資產權屬機制

財政直接補助到合作社的資金形成的農田水利設施等公益性資產，應移交合作社管護;形成的設備、廠房等經營性資產，應轉交合作社持有，并按成員人數平均量化到每個成員，分別記入每個成員的賬戶。

（三）財政支出用途更加精準

按照產業不同性質，劃定不同主體鼓勵發展的領域和范圍。根據中央、省委1號文件精神，對“米袋子”、“菜籃子”等農產品直接生產領域，應主要鼓勵合作社和家庭農場進入;對農業產業化企業，重在發揮其資源和市場優勢，支持適合企業化經營的現代種養業，主要是畜禽規模養殖、種業以及后期的加工、流通等。

（四）建立涉農資金績效管理制度

堅持涉農資金、任務清單、績效目標同步下達，推動財政重點評價、部門績效自評相結合，健全以評價結果為導向的支農資金分配制度。引導完善農民專業合作社與成員的利益聯結機制，著力保障農戶在支農項目中的利益。加強績效評價管理，將項目立項前評價和項目結束后評價相結合，定性評價與定量評價相結合，評價結果與扶持資金相結合，形成鮮明的獎懲政策導向。

（作者單位：河北省財政廳農業處）

責任編輯：凌玉