淺談縣級城投公司財務戰略規劃

摘 要：縣級城投公司在城鎮基礎設施的建設和發展中發揮了積極的推動作用、其加快了城鎮化進程、推動了縣域經濟的發展、解決了大量的項目建設資金難等問題。近年來，地方融資收緊、城投平臺必須剝離地方政府信用，在此財政新規大背景下，城投企業轉型已經成為大勢所趨。城投公司財務戰略規劃的優劣關系到城投企業轉型發展的成敗，影響整個城市的發展與繁榮。本文以石城城投集團公司作為背景，淺析了縣級城投資公司的財務戰略規劃問題。

關鍵詞：縣級城投公司；財務戰略；規劃

縣級城投公司是為了適應農村城鎮化發展的需要，適時成立的負責城鎮基礎建設的國有企業。其主要職能范圍是接受政府委托，以經營城市的理念和市場化運作的方式承擔城鎮基礎設施及市政公用事業項目的投資、融資、建設、運營、管理等任務。由于縣域經濟相對來說較為薄弱、公司現代企業制度不夠完善，造成了縣城投企業經營困難，更有甚者還增加了地方政府的債務負擔。解決縣級城投公司目前財務運營中存在的一些問題，為其建立良好的財務運營模式及長遠的發展戰略目標，成為城投公司不斷向前發展進程中迫在眉睫需要解決的問題。

一、縣級城投公司財務運營現狀及存在的問題

部分縣級城投公司在其經營管理及財務運營過程中，仍然帶有計劃經濟的濃厚特點，地方政府的參與興趣較為濃厚，公司實際經營管理受政府的指令影響較大，使得縣級城投公司出現了“亦政亦商”較為特殊的經營運作模式，“重建設、重形象、輕經營管理”成為部分縣級城投公司的一大弊病，公司財務運營仍然采用資金管理統收統支、高度集中方式，導致了企業的資金管理缺乏靈活性，公司資產配置情況不合理、資產盈利能力不強的情況屢屢出現，最終影響城投公司自身投融資功能的有效發揮。

（二）去平臺化后財務風險未明顯改善

縣級城投公司去平臺化大多為名義上的操作，一方面政府無法為去平臺化前，公司融資代建的政府項目付費，同時在去平臺化后政府層面仍然通過城建公司大量融資來實施市政改造、基礎設施建設，因此，總體來看，政府融資功能沒有改變，基礎設施、公共服務依然是城投公司的主要經營內容，公司的融資額度越累越高，僅僅是實現了風險在顯性和隱性之間的轉換；另一方面政府對公司從管企業為主轉為管資本為主的監管方式調整還未到位，企業的保值增值水平仍未作為關鍵考核因素，造成公司經營決策重行政程序輕經營業績，甚至以融資來維持公司運轉，公司經營狀況仍未實質性改善。

（三）公司業務經營能力不足

城投企業由于其特殊地位，離不開政府的管理，因此其市場自由度便遭到限制。城投企業業務主要是涉及民生問題的城鎮建設，此類項目固有的屬性決定了城投企業不可能像大多數上市公司一樣將大量資金投入市場，這對于以市場為主題的現代化市場企業來說是一個極大的弊端。這既限制了企業的融資需求又進一步阻礙了企業的持續性發展。同時，立足鄉鎮發展的縣級城投企業更是面臨著巨大的挑戰。首先，不發達市場經濟進一步阻礙了城投企業的資本籌資。其次，鄉鎮更加缺乏優秀管理人才，這使得原本管理模式不完善的城投企業在城鎮發展過程中面臨更大阻力，進而影響城投企業管理方式的轉變與升級。

（四）公司的投資管理職能不明晰

一些縣級城投企業為了落實地方政府加快城鎮基礎設施建設速度的要求，在政府委托代建相關單位職責未明確、代建合同未簽訂情況下，大包大攬，將項目立項、規劃、設計、征地、開工前的各項報批手續及項目資金籌措等職責集于一身。這些舉措看似對于城投公司的發展以及其項目建設的推動非常有利，但實際上存在相當大的弊端。一來，很容易因縣級財力不足以滿足基建資金的需求而增加地方政府與公司的債務壓力；二來，會增加公司推進代建工作的難度，制約項目建設速度，影響企業融資效率及效益最大化；再者，給城鎮基礎實施項目建成后無法實現順利移交帶來隱患。

（五）城鎮基礎實施建成后的管理存在一定問題

城鎮基礎實施建成后，對于其后期的項目管理存在著一定問題。由于政府投入形成的存量資產，存在產權歸屬未明確、項目實施不規范或資產竣工后修繕及維護費用來源渠道未明確等問題，使已竣工資產無法移交、無法變現，怎樣運作這些資產，如何使其發揮最大效益，后期由誰來修繕及維護都是城市發展中亟待解決的問題。

二、縣級城投公司財務運營及發展戰略探析

（一）規范縣級城投公司現代企業模式運作

縣級城投公司應該按照現代企業的發展要求，建立并完善法人治理結構，設立董事會、監事會與經理層，在公司內部形成權力的有效制衡的管理制度；落實企業保值增值責任與搞活企業相結合，堅持權力和責任相統一、相匹配；規范企業內部管控制度，建立預算、執行、監督相分離的內部控制體系；推行全面精細化預算控制體系，拓展預算深度與廣度，實現公司業務預算全覆蓋。

（二）厘清政企關系

以城投企業剝離政府融資職能為契機，一是加快已實施項目的決算及政企資金往來結算，化解公司債務風險、改善公司經營環境；二是政府新委托城投公司實施建設項目，實行合約管理原則，政企雙方根據代建內容、代建責任和市場化代建特點，合理確定代建費的取費基數和費率標準，按基建程序撥付工程建設資金，并按代建項目履行情況支付代建費；三是謀求政府對城投公司的支持，在縣域內城鎮基礎設施及市政公用事業項目都嚴格按照“不違政策、公正透明、扶持本地”原則，盡可能由城投公司進行建設，以壯大公司實體和實力。

（三）拓展企業業務渠道

資金鏈周轉困難一直以來是遏制城投企業發展的一大瓶頸，近年來城投企業逐漸與市場經濟接軌，線上融資，民間資本不斷涌入，打破了銀行貸款、政府財政支持的固化融資渠道。城投企業同時應不斷加強與商業銀行合作，通過商業銀行的資本投資，盤活城投企業，延長產業鏈，優化資本運營管理。

（四）創新國有資產運營方式

城投公司可以通過政府投資方式獲得原有城建國有資產，并由其進行統一管理及運營，使其能夠以出資人、管理人的身份參與相關城建資產的管理及運營。同時，還可以充分運用現有的資本市場較為先進的融資渠道，適時地將城建資產打包上市，或是以發行公司債的形式進融資，這樣不僅擴充了縣級城投公司的融資途徑，增加了其現金流入情況，還能夠為盤活國有資產，或是為國有資產的退出機制的建立貢獻一定的力量。

（五）合理規劃公司融資渠道

對經營性城市基礎設施建設，可以本著“共擔風險、誰投資誰受益”原則，以政府出資人身份與社會資本共同建立項目公司，吸引多元投資，利用社會投資進行市政基礎設施建設；對于一些醫院、道路等公益性項目，應該加快推進公共事業產業化運作模式，采取政府主導、統一管理、一步到位的方式進行，以避免重復投資的產生；通過股份制改造等方式，改變銀行貸款單一融資渠道，拓展股權融資、企業內部融資、項目融資、信托融資、發行企業債券、依托資產轉讓、存貨融資等，切實實現企業融資效率及效益最大化。

總結：目前縣級城投公司在其經營與運作過程中，還存在著一定的問題。這些問題包括：公司自身管理模式方面存在一些不足；外部國有資產產權不清造成國有資產管理不當；還有就是體制問題造成城投公司融資渠道過于單一。對此，應該從完善公司的現代企業管理模式、創新國有資產運營方式，以及合理規劃城投公司的融資渠道等方面入手，從而為縣級城投公司完善財務運營模式及規劃其發展戰略并為縣域經濟的不斷發展發揮其應有的作用。

參考文獻：

[1]陳菁，李建發.財政分權、晉升激勵與地方政府債務融資行為——基于城投債視角的省級面板經驗證據[J].會計研究，2015，（01）.

作者簡介：

鄭眾源，石城縣財政局。