行政審批的分類改革與替代性制度建設研究

摘 要：針對行政審批的分類改革以及替代性制度建設相關內容，結合改革實踐現狀，做了簡單的論述。從行政審批的分類改革實際情況來說，雖然獲得了初步成效，但是改革舉措分散化和碎片化等問題依然存在。尤其是多頭多層審批和自制信息孤島以及重審批輕監管問題，已經成為行政審批制度改革面臨的主要問題。基于此，深度研究替代性制度的建設，有著重要的意義。

關鍵詞：行政審批；分類改革；替代性；制度建設

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）29-0007-02

社會的發展，對行政審批工作，提出了新的要求，全面推行“最多跑一次”改革，成為了必然。為達到“最多跑一次”的目標，積極開展分類改革以及替代性制度建設，有著重要的意義。在具體實踐中，各地區要結合自身實際情況，提出有效的手段，比如構建“三位一體政務服務管理模式”，推動改革發展。

1 行政審批類型

從類型角度來說，主要如下：①資源配置類。在市場經濟下，重要領域的資源，依然由國家控制，在資源配置時，必然會產生行政審批。國家基于整體發展，控制資源總量，進而實現資源的連續使用以及優化配置。②市場進入類。從生產領域來說，計劃經濟發展模式下，國家是唯一投資主體。在市場經濟發展模式下，投資主體多元化，不過市場進入審批制度延續，由各級政府和相關主管部門負責審批管理，規范企業進入市場行為。③危害控制類。此類行政審批，主要是為了保障公共安全和公共以及他人健康等，進而控制危害行為、危害物品等的審批。

2 行政審批制度改革面臨的難題分析

2.1 多頭多層審批

從行政審批改革實施實際情況來說，多頭多層審批問題依舊存在。具體表現為，同個項目通過了縣里審批后，還需要經過市里審批和省里審批。整個審批過程中，項目負責方需要在縣里審核、通過市里論證和省里審批，輪回蓋章，使得形成審批明面減少暗地里增加。一些部門和地方，對審批事項，以各種形式，比如打包或拆分，把一項變成多項，或者多項壓縮為一項。多頭多層審批的存在，使得某些部門利用行政審批，不斷擴充權利，變相構建利益鏈條，影響著行政審批改革。

2.2 重視審批輕監管

從本質上來說，審批和監管是密切聯系的共同體，缺一不可。進行行政審批改革，在取消和下放權利的同時，還需要強化監督管理，積極強化事中事后監管。從實際情況來說，多數地方都存在著只批不管或者該管不管等問題，成為行政審批的難題，阻礙著改革進程。

2.3 固守信息孤島

信息化的發展，為行政審批改革提供了契機，借助網絡信息技術，能夠提高行政審批工作效率。不過某些部門將系統信息平臺，作為其擴大自身權利的平臺，死守信息，造成信息孤島問題，影響著聯動式審批的開展。表面上來說，信息孤島是擺在行政審批改革面前的技術問題，實際上需要解決思想問題，即部門本位主義思想。

3 行政審批的分類改革與替代性制度建設建議

3.1 改革建議

3.1.1 深化改革方向

實際上行政審批改革的推進，要不斷朝向縱深方向發展。這需要在思想上達成共識，積極破除思想阻力。①要明確改革的出發點。開展行政審批的分類改革，目的是優化區域發展環境，通過減少政府權利，來活化市場，推動改革發展。②要明確具體問題。改革的實施，要堅持問題導向。在行政審批的分類改革方面，重點把握群眾反映的問題，注重質量，優化審批程序，減少審批成本。③要樹立系統性思維。從行政審批的分類改革角度來說，其為系統工程，涉及的層級較多，因此要系統設計，以省為單位，統籌謀劃，整合各方力量，整體推進。

3.1.2 全面落實改革

行政審批的分類改革，在大方向的引領下，要全面落實。以某市為例，在改革進程中，獲得了不錯的成效，各行政審批部門運行1a以來，總計辦理各類審批事項31970件，社會滿意程度較高，通過第三方測評，超過90%。其具體采取以下措施：①創新四分離運行模式。推行受理、審查、勘驗、批準相互分離的模式，設置了獨立運行的統一受理科室以及勘驗科室，在具體運行中，前臺負責綜合受理，后臺負責分類審批，實現了統一窗口出證，強化了對行政審批的把控。②優化行政審批流程。開展分類改革，不斷優化審批流程，提高審批效率。該城市實行主管局長審批終結制，下放審批權利，調整了內部審批層級，合理的消減了29個簽批環節。③重新制定投資項目辦理流程。④實行行政審批標準化，規范行政審批。⑤積極開展網上政府建設，提高信息化水平。⑥同步推進縣區改革[1]。

3.2 替代性制度建設策略

3.2.1 資源配置類

在改革方面來說，關于國家資源的所有制度，需要加快改革，完善配置機制，實行市場化配置。對國家壟斷的資源，同樣實行市場化配置，同時要構建科學合理的資源分配機制，提升資源管理的公平性。在替代性制度建設方面，由于才審批兼合同的出讓模式，使得國有資源使用權出讓環節，會形成許可法律關系和合同法律關系，造成了系列監管問題。究其原因，資源出讓方面，混合運用了審批方式以及競爭方式。出讓國有資源，當事人通過公平競爭的方式，并且支付相應的價款，獲得資源使用權，雖然此權利存在公私之爭，不過當事人的權利合法，受到物權法保護。在替代性制度建設方面，采用公平競爭形式，替代以往的審批；運用合同替代許可，具體執行時，利用契約，發揮法律控制的作用。國有資源競爭出讓方面，應該取締當前的審批以及合同模式，用合同制，來完全取代審批制。

3.2.2 市場進入類

對于市場進入類行政審批改革，要從項目審批和市場進入資質審批等方面入手。在具體實行中，投資項目審批制度的落實，是由主管行政機關負責審查投資項目，確定是否允許投資。從實際情況來說，投資項目比較廣泛，而且數量很多。對于此情況，在進行審批時，要從項目的具體情況出發，實行審核制度和備案制度。同時要明確政府核準的具體范圍，實行目錄制度，對于不在目錄內的項目，實行備案制度。廢除市場進入資質制度，實行事中和事后監管制度，實現市場和資質制度的相互分離。除此之外，放松登記條件，降低進入門檻，推動社會和市場的健康發展。

關于替代性制度的建設，要積極推行備案制度，保證行政部門能夠獲得更多的投資以及生產經營信息，保障市場監管的有效實施。同時要推行黑名單制度，對失信單位和違法行為的不良生產單位，要加大監管力度，及時清理不適合經營的企業。除此之外，積極推行財政和稅收的調節制度，用作市場調節，比如產能過剩的調節等[2]。

3.2.3 危害控制類

在危害控制類行政審批制度的改革中，存在著以下問題：①傳統體制下，各類社會活動都在審批控制下。而且立法方面管控社會活動的思維沒有發生轉變，存在著一般性社會活動的審批立法。②監管職能交叉重疊，增加了審批流程的繁雜性，影響著執行效果。對于上述為例，在改革中，要重點對以管控社會活動為目的的審批制度改革。同時要按照相關法律規定，做好清理工作，規范審批事項。

替代性制度建設：在具體實踐中，要積極構建市場和社會的自我規劃制度，避免出現重復檢驗的情況，便于進入市場。實行此制度，國家放棄規定，企業放棄一部分經濟活動，并且遵守自我限制協議，避免國家強制措施。除此之外，實行行業自治管理。在行業內部自行制度標準以及審批事項，行業協會擁有標準的制定權以及實施權。適當利用行政手段指導權利，在一定程度上替代行政強制，同時適用審批制度沒有覆蓋到的領域，能夠發揮積極的作用[3]。

4 結束語

文中結合行政審批改革實踐，對改革的具體實施，提出了策略。同時分析了三種不同的行政審批，從改革方向和替代性制度的構件方面入手，做了簡單的論述，提出了具體的建設建議。

參考文獻

[1]王華云.試析行政審批的分類改革與替代性制度建設[J].現代國企研究，2017（14）：163+165.

[2]沈滿洪.生態文明制度建設：一個研究框架[J].中共浙江省委黨校學報，2016，32（01）：81～86.

[3]王克穩.論行政審批的分類改革與替代性制度建設[J].中國法學，2015（02）：5～28.

收稿日期：2018-8-30

作者簡介：詹艷霞（1983-），女，助理工程師，本科，從事用地行政審批工作。