清前期清廷剿捕海盜戰略之轉型

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中國歷史悠久，海岸線綿長，有關“海賊”“洋匪”等海盜的記載不絕于史。清軍入關后不久，即飽受活躍在東南沿海一帶海盜集團之苦。為鞏固政權，在前清200年中，清廷一直采取招降與軍事打擊相結合的戰略對付海盜。

一、17世紀至18世紀清廷實行“剿撫兼施，偏重于撫”戰略

自春秋戰國以來，“刑政相參”“德刑并用”的儒家治國思想，一直被歷代封建統治者奉為圭臬，并逐步演變成寬嚴相濟、恩威并舉、剿撫兼施等名目繁多的統治政策。清軍入關前，努爾哈赤、皇太極等人便已運用恩威并舉這一傳統政策，先后統一了滿洲各部和降服了漠南蒙古。

入關后，出于穩定國內政治局勢和鎮壓各地反清勢力的需要，順治帝對活躍于東南沿海一帶的海盜勢力采取“剿撫兼施，偏重于撫”的戰略，其后康熙、雍正、乾隆諸帝一直延續此方針。

總體來看，康熙二十四年(1685)后，隨著清廷對海盜勢力實行海禁、軍事進攻、招安等多種手段，以及臺灣重新納入國家版圖，加之康熙、雍正、乾隆三帝勵精圖治，清廷百余年來對東南沿海水師、海防孜孜以求的建設，雖然關于海盜的記載仍不絕于官書，然東南沿海的海盜已縮減為局部的、分散的、小股的勢力，無法對清政府的統治構成威脅，一時河清海晏、海波不揚，此種情況一直延續至乾隆末年。

清前期，為防范和打擊海盜勢力，清廷在東南沿海一線形成了以海島與海港為重點的多維海防線。一為外海海防線，以臺灣島與海南島為基點。臺灣島拱衛東南沿海，可輻射至遼東；海南島位居南海，拱衛兩廣南疆重地，并為進入臺灣洋面第一層護衛。清廷于這兩地分別設置瓊州水師鎮與臺灣水師鎮，駐扎有綠營水師重兵防護。二為近海島嶼海防線。在南至交廣、北延遼東，長達1.8萬多公里的海岸線上，清廷依次在兩廣的磠州和南澳島，福建的廈門、金門和海壇島，浙江的玉環島和舟山群島，江蘇的崇明島，山東的成山與劉公島，設立水師營，駐扎綠營水師，以拱衛沿海各口岸。三為海口、海港海防線。清廷依靠重要的海口城市，如廣州、福州、溫州、寧波、杭州、乍浦、威海、登州等海港，設立水師鎮協，派駐綠營水師防御。四為八旗水師海口海防線。清廷在沿海戰略位置重要的海岸城市，派駐八旗水師營，鞏固海疆。清八旗駐防水師營，南北并重。在北方，八旗水師分別駐扎于遼東半島的金州、旅順和天津大沽口等地，以拱衛京畿海防；在南方，清廷則派駐八旗水師于乍浦、福州和廣州等地，以護衛東南海疆。清廷這一系列的海防建設、布局，對打擊東南沿海的海盜勢力、遏制其東山再起起到了極其重要的作用。

康熙朝早期，東南沿海一帶仍有零星海盜活動，清廷雖對其抱有戒心，但由于海盜活動不足以威脅皇朝統治，加之康熙帝一生為政“尚寬”，力主“治國之道，莫要于寬舒”，*《清圣祖實錄》，卷259，康熙五十三年六月丙子條，北京，中華書局，1985。堅持“寬則得眾”，這在很大程度上決定了康熙朝推行“剿撫兼施，偏重于撫”的海盜戰略。康熙帝對海盜推行招撫政策，亦源于對社會大局的遠見卓識和準確把握。他認為海盜的產生是由于“苦無米糧，乃往來海洋，肆行劫掠……”，海盜“初時不過數人。或系窮民，或為水手，其力不能自備船只，亦無器械。因饑寒所迫，搶奪營伍及商賈之船只器械，漸次嘯聚……”，因而“……此防海之策，惟陸路守御為最要也……”。*《清圣祖實錄》，卷253， 康熙五十二年正月辛丑條。事實亦如此。在整個封建王朝時期，國內海盜的產生也大多源于內部政治經濟問題，如果能夠整頓國內吏治，振興國內經濟，安定民眾生活，這就從根源上杜絕了海盜的產生。基于此，康熙五十一年(1712)二月，康熙帝宣布：“今海宇承平已久，戶口日繁，若按見在人丁，加征錢糧，實有不可。人丁雖增，地畝并未見廣。應令直省督撫，將見今錢糧冊內，有名丁數勿增勿減，永為定額，其自后所生人丁，不必征收錢糧，編審時，止將增出實數察明，另造清冊題報。”*《清圣祖實錄》，卷249，康熙五十一年二月壬午條。這就是歷史上著名的 “盛世滋生人丁，永不加賦”。同年十月，康熙帝再次宣布：“將天下地丁錢糧，自康熙五十年為始，三年之內，全免一周，使率土黎庶，普被恩膏。除將直隸、奉天、浙江、福建、廣東、廣西、四川、云南、貴州，及山西、河南、陜西、甘肅、湖北、湖南，康熙五十年、五十一年地丁錢糧一概蠲免，歷年舊欠錢糧，一并免征外，所有江蘇、安徽、山東、江西四省，除漕項外，康熙五十二年應征地畝銀，共八百八十二萬九千六百四十四兩有奇，俱著查明全免；其歷年舊欠銀二百四十八萬三千八百二十八兩有奇，亦并著免征，記三年之內，總蠲免天下地畝人丁新征、舊欠，共銀三千二百六萬四千六百九十七兩有奇。各該督撫，務須實心奉行，體朕軫念民生至意。”*《清圣祖實錄》，卷251，康熙五十一年十月癸丑條。這兩項施惠于民的政策，直接體現了康熙 “尚寬”的治國思想，對海盜問題的解決產生了比較好的積極影響。

縱觀康熙年間，沿海雖有海盜作亂，但大都規模較小。例如，康熙朝后期，海寇蔡三十二、鄭盡心、陳顯五、孫森、陳君元、陳吉尾等不斷起事，聚眾劫掠商船，甚至與官兵發生沖突，搶奪船只器械，并進攻沿海地區。康熙四十八年(1709)，兩廣總督趙弘燦也疏報：南澳鎮標守備潘成龍等出海巡哨，遇海賊，潘成龍被殺，船只器械被奪。康熙四十九年(1710)，“錦州邊海之處有洋賊二百余人、上岸搶□”。同年八月二十五日，山東文登營副將報“有北來鳥船七只，泊成山頭外洋等處。二十六日，賊船移入棉花島，官兵攻打，又遁出外洋”。*《清圣祖實錄》，卷243，康熙四十九年九月辛亥條。康熙五十一年(1712)，清廷又聞“浙江等處海賊，沿途劫奪客商船只，殺傷官兵，直至盛京”。*《清圣祖實錄》，卷251，康熙五十一年九月丁巳條。從這些數據來看，雖然有點駭人聽聞，但與嘉慶時期的海盜活動相比，都屬于小股海盜，二者不可同日而語。面對無礙海防大局的小股海盜，康熙主要采取招撫政策，期望以最小的代價解決海盜問題。康熙四十三年(1704)，清廷“派內閣學士刑部右侍郎常授前往廣東招撫海寇，招撫海賊賊首阿保等二百三十七名”。*《清圣祖實錄》，卷215，康熙四十三年正月辛酉條。康熙五十一年(1712)，皇帝又“命御史陳汝咸出洋招撫海賊陳尚義等”。*《清圣祖實錄》，卷252， 康熙五十一年十二月丙寅條。

雍正、乾隆二朝基本繼承了康熙帝“尚寬”的為政方針和招撫海盜戰略。在政治上，雍正、乾隆二帝革新吏治，懲治官場腐敗貪污之風，與民休息，以圖從根本上解決海盜問題。雍正二年(1724)，清廷下令實行“攤丁入畝”，將丁稅平攤入土地賦稅之中，按地畝多少繳納賦稅。從賦稅制度上講，“攤丁入畝”政策相比康熙朝的“盛世滋生之丁，永不加賦”政策更進一步，是封建社會賦稅制度劃時代的變革。它減輕了廣大人民的丁稅負擔和人身束縛，使歷代的編戶制度逐漸失去存在意義。乾隆三十七年(1772)，乾隆帝飭令“永行停止”編審丁戶。丁稅以及編審丁戶的取消，使得延續約兩千年之久的丁稅壽終正寢，這意味著國家對百姓盤剝的減輕、社會的進步和人口流動的增強，農民對封建國家的人身依附大大削弱，客觀上有利于社會經濟的發展和降低百姓下海為盜的幾率。

翻閱典籍，雍正朝史籍中關于海盜的記載亦不多。經過康熙朝的休養生息，政治安定、經濟繁榮，百姓安居樂業，綠營、八旗水師力量大為增強，海盜事件自然逐漸減少。雍正帝在實施招撫政策的同時，大力加強海防建設，在沿江沿海地帶設置眾多八旗水師營，修筑大量的海防設施，增強防御海盜力量。雍正三年(1725)，清廷以天津衛京師重鎮設立天津水師營；雍正五年(1727)二月，由于江寧控江連海，地處緊要，清廷于此設立江寧水師營；雍正六年(1728)四月，清廷因乍浦“實為江浙兩省海道咽喉”，設立乍浦水師營；同年，經福州將軍、福建總督高其倬偕同阿爾賽奏請，又在福州三江口建立福州八旗水師營。經過數年努力，一條橫貫南北的八旗水師防御線基本形成，與陸地上的綠營相為表里，進一步加強了清軍的海防力量。

乾隆朝初期，乾隆皇帝“承憲皇嚴肅之后，皆以寬大為政；罷開墾，停捐納，重農桑，汰僧尼之詔累下，萬民歡悅，頌聲如雷……政通人和，名臣云集……故為一代極盛之時也”*李治亭：《清康乾盛世》，414頁，南京，江蘇教育出版社，2005。。在防御海盜方面，乾隆帝也加大投入，調整軍隊建設和地方部署，盛世之下，海盜問題幾乎銷聲匿跡。

但自乾隆朝后期起，海盜勢力開始抬頭。18世紀末，“康乾盛世”已開始出現頹勢。1787～1788年的臺灣林爽文起義、1795～1804年的白蓮教起義、1802～1803年的廣東天地會起義，使清廷疲于奔命。與此同時，福建、廣東一帶，由于連年的自然災害，逼迫東南沿海百姓結伴下海為盜以解決生計。乾隆五十二年(1787)，溫亞常先后在越南糾約伙眾到內地洋面行劫。當時，在閩浙一帶，主要活躍著以莊有梅為首的鳳尾土盜、林亞山為首的水灣土盜、蔣文武為首的竹黃土盜等。兩廣地帶，海疆遼闊，島嶼眾多，沿海破產失業的漁民、水手多下海為匪，藍鼎元就曾指出“在洋之盜，十犯九廣”*賀長齡等編：《皇朝經世文編》(下)，2104頁，北京，中華書局，1992。。

據南海縣參與防匪抗匪、歲貢生出身的朱程萬《已巳平寇》記載，廣東匪幫主要有：郭婆帶一股，“領船百余，號眾萬余人”；張保、鄭一余部，“領船二百余號，眾二萬余人”；梁保一股，“船差少，附于張保”；另有吳知青、李相清、烏石二等海盜，這些海盜“俱擾中外商民”。*朱程萬：《已巳平寇》，載鄭夢玉修：《南海縣志》，卷14。轉載于劉平：《論嘉慶年間廣東海盜的聯合與演變》，《江蘇教育學院學報》1998(3)，105～111頁。乾隆五十五年(1790)至嘉慶七年(1802)，每年春夏兩季，成群結隊的海盜從中越邊境的據點傾巢出動，直撲中國東南沿海一帶海域搶劫。*參見何瑜：《十八世紀清代海疆研究》，173頁，中國人民大學1995年博士學位論文。

面對不斷惡化的海疆局勢，乾隆帝晚年逐漸強化了剿捕政策，要求地方政府加大巡查和打擊力度，力圖剿滅海盜。但是，終乾隆一朝，清廷軍事剿滅海盜的力度都不大、效果亦不好，招撫始終成為清廷對待海盜的首選，軍事打擊則為輔助手段。

二、嘉慶年間清廷“剿撫兼施，偏重于剿”戰略

清軍入關一個半世紀以來，清廷一直對海盜采取的“剿撫兼施，偏重于撫”戰略，至嘉慶年間終于發生改變。面對以蔡牽為首的海盜勢力蔓延之勢，清廷不得不一改之前的招撫為主戰略，采取“剿撫兼施，偏重于剿”的戰略，以打擊勢力強大的海盜。其中，蔡牽集團勢力的發展，對清廷該戰略出臺有著直接的影響。

如上所述，乾隆朝后期，東南沿海海盜活動風起云涌，有著深刻的歷史根源。康乾年間，國家形勢總體安定，百姓安居樂業，東南地區工商業經濟日趨繁榮，海外貿易飛速發展。程含章在《上百制軍籌辦海匪書》中說：“百數十年休養生息，民物滋豐，諸蕃來朝，貨貝云集，魚鹽蜃蛤之利甲于天下，洵海上之樂土也”*《上百制軍籌辦海匪書》，見《皇朝經世文編》卷85，《兵政》16，《海防》下。。這方“樂土”吸引著興販逐利之人紛至沓來，亦使得沿海百姓下海為盜的可能性大大降低。

乾隆末年，吏治腐敗、武備廢弛，東南沿海各省土地兼并嚴重，苛捐雜稅繁重，失地農民增多，民不聊生，閩、粵、蘇、浙等省不少農民、漁戶、小手工業者不得不下海為盜。官逼民反，多地爆發的農民起義亦讓清廷疲于奔命，尤其當時橫貫南方數省的白蓮教大起義更是耗費清廷大量國庫存銀，并進一步加重了社會矛盾和百姓負擔，使得東南沿海一帶海盜活動日益猖獗，加之18世紀末期連綿不斷的自然災害，無疑讓沿海農民生活雪上加霜。*參見鄭廣南：《中國海盜史》，298頁，廣州，華東理工大學出版社，1998。

乾隆五十四年(1789)，安南爆發西山農民起義，阮光平父子掌握了安南政權，因連年戰爭，安南國庫空虛、財政困難，阮氏父子在中國人陳天保的慫恿下，召集閩、粵等省的海盜，授予官爵、給予武器，鼓勵其出洋搶掠，所獲充實安南國庫，安南由此成為東南沿海海盜勢力藏身、銷贓的大本營，助長了海盜之風，張保、鄭一、蔡牽、朱等海盜首領云集于此。*蕭一山：《清代通史》(二), 336頁，北京，中華書局，1986。

當時，廣東艇匪主要有：黑旗幫郭婆帶，“領船百余，號眾萬余人”；紅旗幫張保、鄭一余部，“領船二百余號，眾二萬余人”；白旗幫梁保，“船差少，附于張保”；藍旗幫烏石而；另有吳知青、李相清等海盜，其中黑旗幫、紅旗幫實力最強，這些海盜“俱擾中外商民”。*鄭廣南：《中國海盜史》，301頁。閩浙一帶也有數十個“土盜”集團，著名的海盜頭目如侯齊添、朱、林枝發等，侯齊添乃是水澳幫頭目，朱則為閩浙“土盜”鳳尾幫頭目，林枝發為廣東艇匪的頭目之一，蔡牽最早是水澳幫下的小頭目，后來他殺死了侯齊添，成為東南沿海最大的海盜頭目，經過幾年的時間，其勢力在嘉慶十年(1805)左右達到頂峰。

乾隆五十九年(1794)，蔡牽集團開始在東南沿海四省活動，直至嘉慶十四年(1809)被閩、粵、浙、蘇四省水師聯合絞殺，時間長達15年。蔡牽集團，其活動范圍南起安南海域，北至吳淞一帶，縱貫東南沿海，它的主要活動區域為閩、浙洋面及臺灣地區。為此，清廷出動了粵、閩、浙、蘇4省綠營水師，并以浙江綠營外海水師為主力、以閩省綠營水師為輔，組成海上剿捕水師編隊，不遺余力地剿殺蔡牽集團。

嘉慶十年前(1805)，由于蔡牽集團還處于發展時期，加之此時廣東的艇匪、閩浙的朱集團、侯齊添的水澳幫，還有數十個不知名的小海盜團伙在閩浙一帶游竄搶劫，因而蔡牽幫并沒有引起清廷足夠的重視。不過，清廷還是制定出專門針對蔡牽集團的剿捕方針：誘令上岸，斷其補給、歸路，以海岸防堵為主、海戰為輔的思想，伺機殲之于陸地。這一時期，江、浙、閩、粵4省水師并沒有形成合力，僅是各省水師單獨組隊追剿蔡牽幫船。

嘉慶帝給閩、粵、浙、江4省督撫下旨，要求他們在所轄口岸嚴密查訪，斷絕海盜的水米來源，使其不戰而自斃。清廷認為，在岸上查禁海盜所需要的米、淡水、火藥等物資，遠比在海面上緝捕、殺傷海盜更為有效。嘉慶帝指出：

各省瀕海地方，洋盜嘯聚竄援，總由內地匪徒暗中接濟水米，始得在洋存活，而米尤為賊船所少，聞蔡牽不惜重價向內地民人私賣米石，是以奸民趨之若鶩，即經降旨諭令各該督撫，督率所屬，妥密查禁，如果地方文武均能實力奉行使各口岸一無透漏，則洋匪等口食無資，立形坐困，可不攻而自斃。……是彌盜之法，全在查禁口岸，輯盜米石，較之緝捕尤為緊要。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第1冊，350～351頁，北京，全國圖書館文獻縮微復制中心影印，2004。

嘉慶十年(1805)前，江、浙兩省綠營水師剿捕蔡牽集團，加上閩、粵兩省水師，均各自為戰，蔡牽幫船一旦進入浙洋，浙江提督便率水師追剿，即便是閩浙兩省水師合幫追剿，也是在海上相遇臨時組成的編隊，非有意而為之。如嘉慶七年(1802)五月二十五日，蔡牽攻打廈門附近的大、小擔炮臺，得手后隨即逃入浙洋，閩浙總督玉德便下令浙江提督率領浙江溫州、定海、黃巖三鎮水師向南追剿，并令福建省海壇鎮、閩安協水師營在閩浙交界洋面堵截。*季士家：《蔡牽攻打大小擔清軍炮臺史料》，載《歷史檔案》，1986(3)，17～23、66頁。

嘉慶七年至十年(1802～1805)，蔡牽集團接連在東南海疆采取了幾次重要的軍事行動，這些行動極大地震撼了清廷，逐步改變了其輕視蔡牽集團的看法，同時促使清廷逐步確立了“剿撫兼施，偏重于剿”的剿滅海盜戰略。

嘉慶七年(1802)五月初一日夜，蔡牽一改之前被動挨打的態勢，率領30多艘船只、500多名海盜，連夜抵達廈門海域，一舉攻克了廈門門戶大擔、小擔島炮臺。福建水師提督聞知大、小擔島被劫后，派水師參將李得勝駕船追捕，同時飭調金門鎮何定江、護海壇鎮羅江太等各督戰船追趕，并飛咨浙江巡撫阮元，請定海、溫州、黃巖3鎮水師在浙江洋面堵截。

在此之前，蔡牽雖然活躍于東南海疆，但一直被清水師追剿，從未主動進攻過清軍，尤其是進攻號稱實力最強的福建水師提督駐地廈門，可謂是“虎口拔牙”。這一行動深深刺痛了清廷。嘉慶帝大怒，下令將水師提標參將李得勝及水師提標左營、后營守備一一革職，當夜值班的外委葉金標于廈門海口枷號3個月，然后發配邊疆充軍，當夜應值班的40名弁兵，一律杖100、革除兵籍，并枷號廈門海口2個月，福建水師提督倪定得、陸路提督顏鳴漢均被兵部撤職查辦。

當清廷還震愕于蔡牽集團進攻大、小擔炮臺的消息時，蔡牽再次給了清廷一記重拳。嘉慶九年(1804)，浙江綠營水師傳來噩耗，溫州鎮水師總兵胡振聲因追捕海盜，被蔡牽幫擊斃于洋面，尸骨無存。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，3-166-8959-7號，“追剿蔡牽”；3-166-8959-15號，“查明蔡牽幫內情形”。胡振聲為浙江水師溫州鎮總兵，正二品官銜，且是浙江水師中追剿海盜極為認真、得力之干將，他的死給清廷以沉重打擊。清廷此時開始真正重視蔡牽集團，下令閩、浙兩省外海水師合幫，并以浙江提督李長庚為水師總統，限令6個月內將蔡牽捉拿到案。

但令清廷真正感到驚恐的是蔡牽進攻臺灣。嘉慶十年(1805)十一月，在福建三沙洋面，蔡牽約朱一同攻取臺灣，勝利后分割臺灣，為其所拒。于是蔡牽幫船120余艘于十一月初抵達臺灣北部的滬尾港，至嘉慶十一年三月蔡牽幫逃回內陸，其在臺時間長達5個月。

蔡牽集團搶占臺灣的目的明確，借本幫主力軍以府城為中心、先北后南占領臺灣，并聯絡當地各族群眾一起高舉大旗，將臺灣清軍一舉殲滅，建立起自己的政權。蔡牽抵臺后，執行了這一以奪取府城為核心的戰略，并在初期取得了輝煌的戰果，其幫眾先后奪取了滬尾、鳳山、嘉義等要地，臺灣民眾附和起義者達數萬人，他還為幫目加官封號，自稱“鎮海王”，建立起農民政權，令清廷大為震驚。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第4冊，1590～1592頁，北京，全國圖書館文獻縮微復制中心影印，2004。

蔡牽在臺灣稱王封爵，完全站到了清廷對立面，深深地刺痛了嘉慶帝。嘉慶帝在給閩浙總督玉德的上諭中稱：

從前邪匪滋擾，均不過自稱掌柜及偽元帥偽總管之類。今蔡逆一犯，膽敢公然豎旗稱王，是其叛逆顯著，罪惡較之邪匪更甚，不可一日稽誅。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第4冊，965～967頁。

至此，嘉慶帝認為，蔡牽集團必須盡快剿滅，因為其已不單單是一個海盜頭目了，他竟然攻城略地、稱王封號，圖謀“叛逆”，這是對清統治地位的挑戰，“不可一日稽誅”。

由此，清廷也立定軍事剿除蔡牽海盜集團的決心，延續了一百多年的“剿撫兼施，偏重于撫”戰略，至此正式改為“剿撫兼施，偏重于剿”戰略。嘉慶帝責令浙江、江蘇、福建、廣東4省督撫，尤其是浙江提督李長庚為首的水師編隊，擇日剿除蔡牽集團，務必連根拔除，不留后患。根據嘉慶帝的諭旨，浙江、江蘇等省文武大員在戰略、戰術、兵力部署上，重新作出部署，其目標直指蔡牽本幫船隊。

此戰略出臺并非一蹴而就。嘉慶初年，清廷令浙江省綠營水師專心剿除蔡牽集團。至嘉慶九年(1804)，溫州鎮總兵胡振聲在浙江浮鷹洋面遇害后不久，清廷始決定集中閩、浙兩省的水師精銳，在海上專門追剿蔡牽集團，并令江蘇綠營水師在江、浙交界洋面予以阻截。隨后，閩浙總督玉德也上奏，請嘉慶帝下旨將閩、浙兩省水師合幫追剿蔡牽，集中優勢兵力，持續、主動、全力進攻蔡牽集團。閩浙總督玉德、浙江巡撫阮元的戰略設想如下：閩、浙兩省綠營水師調集浙江溫州鎮、福建海壇鎮兩水師鎮為骨干組成一支海上編隊，令浙江提督李長庚任這支混合編隊總統，分為左、右兩翼，集中60艘水師戰船，限期6個月內拿獲蔡牽。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“追剿蔡牽”，第3-166-8959-7號。李長庚雖為這支編隊的總統，實則為浙江、福建兩省綠營水師的最高統帥，他視剿捕海盜的軍情需要，有權調動浙江、福建兩省所有外海綠營水師參與戰斗，這標志著清廷對蔡牽集團的戰略方針發生了重大變化，由第一階段被動防御、各自為戰的方針，開始轉變為積極進攻戰略，集中優勢兵力、專門進攻蔡牽集團，暫時放任其它海盜集團發展。

清廷采取的這一方針，可以概括為“集中精銳、專注一路”八個字。在閩浙總督玉德、浙江巡撫阮元給嘉慶帝的上奏中，對此戰略方針有詳細地說明。阮元指出，蔡牽伙眾，在閩浙洋面來往搶劫，已經長達10年，但水師在海上搜捕迄今卻一無所獲。這固然是因為蔡牽“性多狡獝”，多年來其率幫船東竄西逃，令水師難以捕捉其蹤跡。不過，水師將弁對蔡牽幫眾亦心存畏懼，觀望拖延心理嚴重，不肯真心實意出力剿捕，也是重要原因。如蔡牽幫船由臺灣行劫回閩省海域，當時閩浙總督玉德令閩省海壇鎮水師在崇武湄洲一帶洋面截拿蔡牽幫船，令浙省溫州鎮水師在閩浙分界竿塘一帶洋面堵截。但當蔡牽幫船來到崇武一帶后，閩省水師竟任其往北逃竄，根本不敢與其正面交鋒，而浙江水師亦僅以“聞蔡牽過境之信后尾追”一詞，上報督撫，敷衍搪塞，并不是真心實意追捕蔡牽幫眾。

阮元建議，蔡牽實力日益壯大，請嘉慶帝下旨專門派遣一提督總統各省水師，再從浙江、福建兩省分派總兵2員，選配精銳、干練的弁兵，令其聽從提督調遣，不分閩省、浙省，一體查拿蔡牽幫船，務求捕獲蔡牽本人。

阮元說，考查沿海各提督、總兵，真正熟悉水師、緝捕海盜認真負責之人，惟有浙江提督李長庚一人而已，且李長庚也一向為蔡牽幫眾所畏懼害怕。請嘉慶帝即刻下旨，令李長庚統帶浙江水師戰船20艘、溫州鎮水師戰船20艘、福建海壇鎮戰船20艘，以溫州鎮為左翼、海壇鎮為右翼，組成一支混合水師編隊，福建、浙江兩省總兵以下將弁全聽李長庚調遣分派，其船只炮械，足額配給應用。這支水師編隊，兵額約4000名，限令提督李長庚自嘉慶九年八月起、至十年二月底止，為期6個月，將蔡牽本人捉拿歸案。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“玉德等籌議勒限嚴拿蔡牽”，第3-166-8959-3號。

福建海壇鎮、浙江溫州鎮水師原有汛地，仍令該鎮剩余將弁帶船在本汛地巡防。另外，浙江定海、黃巖2鎮水師，領本鎮水師戰船、兵丁在各自汛界巡查，福建金門、福寧2鎮亦仍在本鎮汛界巡緝。一旦李長庚率領水師編隊過境追剿蔡牽幫船，各鎮水師將備聽其調遣，全力助其堵截尾追。

自從嘉慶十年(1805)底蔡牽集團進攻臺灣后，清廷制定出集中重兵、優先剿滅蔡牽集團的剿捕方針。為了更好地貫徹這一方針，清廷在人事、兵力配置、后勤保障方面還采取了一系列措施。

是年，為更好指揮江、浙等省水師，剛剛就任福建水師提督的李長庚被調回浙江，重任浙江水陸提督一職，全權指揮浙江、福建兩省的綠營水師剿滅蔡牽。與此同時，清廷對浙、閩兩省水師總兵官進行大調整，李長庚的老部下邱良功、王得祿、許松年等分別被委以重任，邱良功被任命為臺灣鎮澎湖協副將、王得祿被任命為福建南澳鎮水師總兵，許松年為金門鎮總兵，此外任命李景曾為溫州鎮總兵、羅江太為定海鎮總兵、黃飛鵬為黃巖鎮總兵。這些總兵都曾追隨李長庚追剿蔡牽，其指揮起來更能得心應手。

嘉慶十一年(1806)，嘉慶帝以閩浙總督玉德玩忽職守、不認真執行其指令為由，將玉德撤職查辦，令兩江總督阿林保就任閩浙總督、張師誠任福建巡撫，調鐵保任兩江總督。

李長庚復任浙江提督后，忠實地執行嘉慶帝下達殲滅蔡牽集團的諭旨，并把主要作戰對象對準蔡牽舟師，對廣東、福建、浙江本幫土盜則暫時置之不理，緊咬其船隊不放。李長庚為人認真負責、作戰勇猛，辦事盡職盡責，他督飭兩省水師編隊不遺余力、不間歇地追捕蔡牽幫船。從嘉慶九年(1804)六月至十二年(1807)八月，在三年多的時間里，李長庚統領的水師編隊在海上一路緊追蔡牽本幫船隊，不給其以喘息之機，致其物資補給漸趨困難。

與此同時，清廷加強水師力量。嘉慶十年(1805)后，李長庚的混合舟師，實力也不斷得到加強。清廷給予李長庚專權，原定的半年之期被撤銷。李長庚剿殺蔡牽的水師編隊本為海壇、溫州2鎮，后又將福建金門鎮、浙江定海和黃巖3鎮加入進來，形成5鎮一起追捕蔡牽的態勢，其編隊常年保持80艘戰船的規模，最多時高達100艘。*國家圖書館：《剿平蔡牽奏稿》，第2冊，744頁，北京，全國圖書館文獻縮微復制中心影印，2004。李長庚統領的水師編隊，其戰船、軍餉等后勤保障水平不斷得到提高。清廷指令浙江、江蘇、福建等省給予這支舟師以特殊待遇。本年，福建、浙江兩省共同出資修造戰船，以加強臺灣防務，特意為其定造大同安船30艘，但旋即將要造成的16艘師船都撥給李長庚統領，以盡快抓捕蔡牽到案。閩浙總督玉德說：

代臺灣添造大同安船三十只，派委文武大員趕緊監造，已造竣十六只，當即會同撫臣李殿圖親往海臺驗看，俱皆堅固合式，其成三十船內，應配紅衣劈山大小炮門二百四十門，亦經委員鑄成一半，臣與撫臣逐一演放，均堪適用，專放配十六船之內。此項船只，原為臺灣緝匪添設，今蔡逆竄往浙省北洋，……歸李長庚幫內。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“緝捕洋匪”，第3-166-8960-11號。

又據清水師多年追剿蔡牽集團的經驗，李長庚發現蔡牽多次能夠從清軍手中輕松逃逸，主要原因是其座船高大堅固、快捷靈活。蔡牽本幫盜船，最多時約30多艘，都是樑頭高達兩三丈的橫洋船，異常堅固。而江浙等省的外海水師戰船，多為廣東米艇、福建同安梭船。水師戰船與蔡牽座船相比，船身矮小，船高低于蔡牽之船達六七尺(2米)之多，只能仰攻。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“籌議海氛剿除首逆”，第3-166-8964-25號。因而即便是水師船只團團圍住蔡牽座船，蔡牽最終也能恃其船高體大，從容逃走。為了對付蔡牽本幫座船，浙江、福建兩省特意在廈門雇募高大堅固的橫洋船40只，其中有樑頭高達2丈6尺左右的大船20余艘，其余的樑頭為1.8丈～2.2丈不等，其船足以與蔡牽本幫船抵敵，閩浙督撫選派水師兵丁3000名，歸李長庚統帶。為了進一步激發清水師兵丁的士氣，清廷決定將其軍餉提高為每日4分銀，口糧由清廷提供，且一次發給4個月而不是原來的3個月。*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“雇備大船四十只”，第3-166-8967-1號。

經過此一系列的措施，蔡牽集團的勢力遭受到沉重打擊，加之清水師加強沿海封鎖，又加劇了其后勤補給，處境日益困難。

嘉慶十二年(1807)上半年，蔡牽在廣東洋面與李長庚部展開一次大決戰，不幸又被李長庚打得大敗。蔡牽幫船從閩省入粵時，共有船只28只，續有附合艇匪船4只，共32只，經過李長庚的追捕，現在僅存船5只往南竄逃，*中國第一歷史檔案館：軍機處錄副，“追剿蔡牽被傷情形”，第3-166-8967-31號。再也無力對抗閩浙合幫舟師了，只能在洋面上東躲西藏。同年十二月二十四日，李長庚與蔡牽再次在廣東肇慶黑水外洋展開激戰，此役蔡牽船隊拼盡全力擺脫了清水師圍捕，李長庚被擊斃，但蔡牽船上物資供應極端匱乏，不得不逃入安南海域，暫避水師的追捕，其覆沒亦在所難免。

嘉慶十四年(1809)八月十七日，蔡牽船隊與閩浙水師在浙江漁山外洋相遇，再次展開激戰，由于多年被清水師追剿、打擊，蔡牽船隊補給極其困難，最終被打敗，蔡牽自知難以脫身，自沉大海而死，縱橫海上15年的蔡牽集團被清水師剿殺。其后，在清軍持續、嚴酷的軍事打擊下，廣東、福建余存的海盜集團被一一剿滅。自明末以來活躍于東南沿海一帶的海盜勢力，至此一蹶不振。