對擴(kuò)大《反洗錢法》預(yù)防、監(jiān)控違法行為范圍的思考

王華峰 朱淵

【摘要】《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》）是我國金融領(lǐng)域唯一能對微觀金融交易行為進(jìn)行監(jiān)測、防控的行政法律，該法實(shí)施以來，在一定程度上打擊了洗錢行為，維護(hù)了金融秩序。但是，隨著社會的發(fā)展和科技的進(jìn)步，僅把洗錢罪及其上游犯罪作為反洗錢預(yù)防和遏制的對象，已滿足不了預(yù)防金融交易犯罪的需要。只有進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)測范圍，加強(qiáng)對金融交易違法行為的防控，才能為國家防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融秩序提供更加強(qiáng)有力的法律支撐。

【關(guān)鍵詞】央行職責(zé)；反洗錢；金融安全

《中華人民共和國反洗錢法》（以下簡稱《反洗錢法》）的有效實(shí)施，一定程度上打擊了洗錢行為，遏制了洗錢犯罪及相關(guān)犯罪，維護(hù)了金融秩序。但是，隨著社會的發(fā)展，僅把洗錢罪及其上游犯罪作為反洗錢預(yù)防和遏制的對象，已滿足不了預(yù)防金融交易犯罪、維護(hù)金融秩序的需要。擴(kuò)大《反洗錢法》預(yù)防、監(jiān)控犯罪行為的外延，已成為發(fā)展趨勢。

一、《反洗錢法》概述

從立法宗旨看，《反洗錢法》所預(yù)防的洗錢活動應(yīng)該是一切洗錢行為。《反洗錢法》第一條規(guī)定：“為預(yù)防洗錢活動，維護(hù)金融秩序，遏制洗錢犯罪及相關(guān)犯罪，制定本法。”這是對《反洗錢法》立法宗旨的規(guī)定。從該條可以看出，《反洗錢法》的立法目的不包含以下層次：一是預(yù)防洗錢活動；二是維護(hù)金融秩序；三是遏制洗錢犯罪及相關(guān)犯罪。從字面理解，這里的洗錢活動應(yīng)該涵蓋所有掩飾、隱瞞違法所得的洗錢行為。從“反洗錢”定義看，《反洗錢法》對洗錢活動范圍作了限制性規(guī)定。《反洗錢法》第二條規(guī)定：“本法所稱反洗錢，是指為了預(yù)防通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動，依照本法規(guī)定采取相關(guān)措施的行為。”本條對反洗錢的定義，包含兩層意思：一是反洗錢的任務(wù)是預(yù)防所列的7類上游犯罪引起的洗錢活動，內(nèi)容是采取相關(guān)預(yù)防和監(jiān)控措施；二是這里所預(yù)防的洗錢活動，對其上游犯罪進(jìn)行了限定，主要是指能構(gòu)成《刑法》規(guī)定的洗錢罪的洗錢活動，核心是監(jiān)測洗錢罪的上游犯罪，并沒有涵蓋所有的洗錢行為。

對比發(fā)現(xiàn)，反洗錢定義所指的洗錢活動，與立法宗旨所指的洗錢活動內(nèi)容不一致，縮小了范圍。基于當(dāng)時(shí)的立法背景，在我國加入并受到有關(guān)反洗錢國際公約和FATF組織制度約束的情況下，為盡快完善我國反洗錢法制建設(shè)，加強(qiáng)國際合作，做好對日益猖獗的洗錢罪上游犯罪的預(yù)防和打擊，國家在制定的《反洗錢法》中，對預(yù)防的洗錢活動作了限制，明確了上游犯罪的種類和范圍，而對其他違法所得的洗錢行為，并沒有明確作為預(yù)防和監(jiān)控的對象。由于預(yù)防、監(jiān)控犯罪行為范圍的縮小，可能使其他洗錢等違法行為疏于監(jiān)測，一定程度上會影響《反洗錢法》維護(hù)金融秩序的法律效果。

二、《反洗錢法》的立法現(xiàn)狀

（一）由于預(yù)防、監(jiān)控行為的未知性和不確定性，不宜限定《反洗錢法》防控洗錢活動的上游犯罪種類

反洗錢法律制度可以分為刑事打擊和預(yù)防、監(jiān)控兩個(gè)方面的內(nèi)容。《反洗錢法》著力于構(gòu)建我國反洗錢預(yù)防、監(jiān)控法律制度，屬于行政法律范疇。作為金融領(lǐng)域的行政法，其主要任務(wù)在于調(diào)整行政主體在履行反洗錢監(jiān)管職責(zé)、行政相對人在履行反洗錢義務(wù)過程中形成的社會關(guān)系，主要是以客戶身份識別、交易記錄保存、大額和可疑交易報(bào)告等制度的落實(shí)為核心，通過反洗錢資金監(jiān)測，實(shí)現(xiàn)其預(yù)防和監(jiān)控洗錢活動的立法目的，維護(hù)金融秩序。反洗錢行政主管機(jī)關(guān)和行政相對人，在落實(shí)客戶身份識別、交易記錄保存、大額和可疑交易報(bào)告制度過程中，任務(wù)是了解客戶、監(jiān)控客戶的交易行為，目的是預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、遏制洗錢等違法行為。作為反洗錢的行政管理機(jī)關(guān)和履行反洗錢義務(wù)的行政相對人，發(fā)現(xiàn)、監(jiān)控交易行為的理由是違法的可疑性，并不以確定發(fā)生洗錢犯罪為要求，客觀上防控的是一切通過金融交易進(jìn)行的洗錢或其他違法行為，沒有能力、也沒有義務(wù)去識別監(jiān)控的交易行為是不是洗錢行為、能不能構(gòu)成洗錢犯罪或其他犯罪。按事件發(fā)展的先后順序，對可疑交易行為性質(zhì)的認(rèn)定，是下一個(gè)流程，是反洗錢刑事司法的任務(wù)。從全面有效地在金融領(lǐng)域開展反洗錢工作講，不適宜限定《反洗錢法》預(yù)防和監(jiān)控違法犯罪行為范圍。

（二）應(yīng)擴(kuò)大《反洗錢法》監(jiān)控、預(yù)防洗錢活動的范圍

對洗錢活動的刑事打擊主要體現(xiàn)在我國《刑法》的規(guī)定中。《刑法》第一百九十一條：“明知是毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪的所得及其產(chǎn)生的收益，為掩飾、隱瞞其來源和性質(zhì)，有下列行為之一的，沒收實(shí)施以上犯罪的所得及其產(chǎn)生的收益，處五年以上有期徒刑或者拘役，并處或者單處洗錢數(shù)額百分之五以上百分之二十以下罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以上十年以下有期徒刑，并處洗錢數(shù)額百分之五以上百分之二十以下罰金。”第三百一十二條：“明知是犯罪所得及其產(chǎn)生的收益而予以窩藏、轉(zhuǎn)移、收購、代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處或者單處罰金；情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”這可以看作是對不構(gòu)成洗錢罪的洗錢行為的兜底條款。本條規(guī)定為處罰不構(gòu)成洗錢罪的洗錢行為提供了法律依據(jù)。從上述《刑法》條款可以看出，不管是否構(gòu)成洗錢罪，洗錢行為都應(yīng)受到刑罰處置。但在行政法領(lǐng)域，《反洗錢法》預(yù)防、監(jiān)控的范圍僅局限于洗錢罪及相關(guān)犯罪，還沒有擴(kuò)大到一般的洗錢行為。為完善我國反洗錢刑事、行政法律的一致性，加強(qiáng)對洗錢行為的打擊，《反洗錢法》應(yīng)該擴(kuò)大監(jiān)控、預(yù)防洗錢活動的范圍。

（三）《反洗錢法》中的違法行為規(guī)定不明確

在反洗錢實(shí)際工作中，預(yù)防、監(jiān)控犯罪活動的范圍已經(jīng)擴(kuò)大。為更好地貫徹實(shí)施《反洗錢法》，作為反洗錢的行政主管機(jī)關(guān)的人民銀行，先后制定并實(shí)施了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》《金融機(jī)構(gòu)客戶身份識別和客戶身份資料及交易記錄保存管理辦法》《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》等部門規(guī)章。在落實(shí)這些規(guī)章、要求金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)時(shí)，并沒有局限在洗錢罪及其上游犯罪上。在反洗錢工作開展中，反洗錢行政主管機(jī)關(guān)按照國家有關(guān)政策，已經(jīng)把涉稅違法行為、非法傳銷行為、網(wǎng)絡(luò)賭博、放高利貸、黑惡等違法行為，作為資金監(jiān)測和關(guān)注的對象。但由于法律調(diào)整的滯后性，這些違法行為還沒有作為預(yù)防和監(jiān)控的對象，在《反洗錢法》中予以明確。

三、《反洗錢法》預(yù)防、監(jiān)控違法行為的立法完善

（一）擴(kuò)大預(yù)防、監(jiān)控犯罪活動的范圍，是完善我國反洗錢法制建設(shè)的內(nèi)在要求

除去特定的7類上游犯罪，其他通過金融領(lǐng)域?qū)嵤┑倪`法犯罪活動，比如偷逃稅款、私分國有資產(chǎn)、非法集資、傳銷、賭博、組織賣淫以及證券市場上的內(nèi)幕交易和市場操縱等嚴(yán)重犯罪，雖然在反洗錢工作中已經(jīng)有所關(guān)注，但是還沒有被列為《反洗錢法》預(yù)防和監(jiān)控的對象。而國際上，預(yù)防和監(jiān)控洗錢上游犯罪的范圍比較寬泛。因此，結(jié)合當(dāng)前形勢，吸收和借鑒國際社會的經(jīng)驗(yàn)做法，擴(kuò)大反洗錢預(yù)防和監(jiān)控犯罪行為的范圍，已成為健全我國反洗錢法律制度的內(nèi)在要求。只有盡可能將一切貪利性犯罪包含在洗錢行為的上游犯罪之內(nèi)，加以預(yù)防和監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)對所有洗錢行為在行政領(lǐng)域的監(jiān)控和在刑事法律上的打擊全覆蓋，才更有利于打擊洗錢行為和相關(guān)犯罪，更好地發(fā)揮反洗錢法律效力。

（二）擴(kuò)大預(yù)防、監(jiān)控犯罪活動的范圍，是社會發(fā)展的客觀要求

科技的進(jìn)步，支付工具、支付方式的極大豐富，使網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡支付越來越普遍，臨柜業(yè)務(wù)越來越少。科技的發(fā)展，在方便群眾生活的同時(shí)，也為犯罪分子通過金融領(lǐng)域資金交易行為實(shí)施犯罪提供了便利。當(dāng)前，有些犯罪分子利用移動網(wǎng)絡(luò)，直接把金融領(lǐng)域作為渠道，實(shí)施違法犯罪活動。為了維護(hù)金融秩序，預(yù)防、監(jiān)控違法行為，僅局限在洗錢領(lǐng)域是不夠的，應(yīng)該把其他通過金融實(shí)施的違法行為涵蓋進(jìn)來。目前，我國在移動支付、網(wǎng)絡(luò)支付方面，已經(jīng)走在了世界的最前列，在制定防控通過金融領(lǐng)域?qū)嵤┻`法活動的相關(guān)法律時(shí)，也應(yīng)該具有前沿思維，不能局限在反洗錢領(lǐng)域，要結(jié)合新形勢、新現(xiàn)象、新問題，綜合考慮科技發(fā)展因素，對可能出現(xiàn)的通過金融交易實(shí)施的違法行為，予以全面預(yù)防和監(jiān)控。

（三）擴(kuò)大預(yù)防、監(jiān)控犯罪活動的范圍，是維護(hù)金融秩序、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)要求

金融作為市場經(jīng)濟(jì)的血液，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，應(yīng)該起到為市場經(jīng)濟(jì)參與者輸送營養(yǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的作用，而不應(yīng)淪為犯罪分子從事犯罪的渠道。從維護(hù)金融秩序的角度出發(fā)，一切通過金融交易從事違法犯罪的行為，都會破壞金融秩序的正常運(yùn)行，均屬于預(yù)防、監(jiān)控和打擊的對象。當(dāng)今社會，金融安全是國家安全的重要組成部分。國家對金融安全高度重視，已經(jīng)從國家層面成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會，致力于防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定。但是，當(dāng)前國家在實(shí)施金融宏觀調(diào)控和審慎監(jiān)管過程中，采用的大都是行政管理手段，還缺少具體的法律規(guī)范。目前，國家在金融交易監(jiān)管領(lǐng)域，存在著無法可依的現(xiàn)象。《反洗錢法》是我國金融領(lǐng)域唯一能對微觀金融交易行為進(jìn)行監(jiān)測、防控的行政法律，理應(yīng)在國家健全金融法治建設(shè)中發(fā)揮更加全面的作用，因此要進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)防監(jiān)控違法行為的范圍，完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警和早期干預(yù)機(jī)制，加強(qiáng)對金融交易違法行為的防控。擴(kuò)大預(yù)防和監(jiān)控范圍的《反洗錢法》，如果能夠?qū)崿F(xiàn)對所有金融交易違法行為的監(jiān)測，那必將為國家防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融秩序提供更加強(qiáng)有力的法律支撐。

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（作者單位：人民銀行駐馬店市中心支行）