大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管的創(chuàng)新模式與有效路徑探析

段鵬 孫宗一 董新凱

摘要：大數(shù)據(jù)蘊含豐富的知識資源，其廣泛應用極大地推動了當代公共管理領域的變革。當前，脫貧攻堅進入關鍵階段，精準扶貧尤其需要精準監(jiān)管，從大數(shù)據(jù)技術的特點和國內(nèi)部分地區(qū)的實踐來看，大數(shù)據(jù)可以廣泛應用于扶貧監(jiān)管領域。近年來，江蘇省在探索運用大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管方面成效顯著，積累了有益的經(jīng)驗，也面臨著問題和挑戰(zhàn)，文章通過總結江蘇扶貧精準監(jiān)管創(chuàng)新模式的經(jīng)驗和問題，找尋大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管的有效路徑。推進大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管，不僅可以為實現(xiàn)精準脫貧的目標提供支撐和保障，還將為大數(shù)據(jù)時代的腐敗治理提供參照與借鑒。

關鍵詞：大數(shù)據(jù)；腐敗治理；精準脫貧；扶貧監(jiān)管；模式創(chuàng)新

隨著新一代信息技術的迅猛發(fā)展和深入應用，數(shù)據(jù)資源已經(jīng)成為當代政府治理的基礎性資源，大數(shù)據(jù)在促進技術創(chuàng)新、推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務和監(jiān)管能力等方面的作用日益凸顯。精準脫貧，是黨的十九大提出的全面建成小康社會決勝期“三大攻堅戰(zhàn)”之一，打贏精準脫貧攻堅戰(zhàn)的關鍵在于能否實現(xiàn)對扶貧工作的全方位有效監(jiān)管。本文基于對江蘇省精準扶貧工作實踐的考察，在系統(tǒng)梳理總結近年來江蘇扶貧監(jiān)管領域大數(shù)據(jù)應用成效和存在問題的基礎上，嘗試探索大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管的創(chuàng)新模式與有效路徑，為優(yōu)化和提升政府扶貧治理能力，實現(xiàn)對精準扶貧工作的有效監(jiān)管提供參考和借鑒。

一、 精準扶貧需要精準監(jiān)管

1. 扶貧監(jiān)管的重要性。2017年底，全國還有農(nóng)村貧困人口3 046萬人，貧困發(fā)生率為3.1%，扶貧攻堅是當前全國范圍內(nèi)的第一民生工程和重要政治任務。習近平總書記在黨的十九大報告中強調(diào)，要堅持精準扶貧、精準脫貧，堅決打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，做到脫真貧、真脫貧。近年來，中央紀委堅持言出紀隨，及時部署開展扶貧領域專項整治，對扶貧領域不正之風和腐敗問題開展多輪次、滾動式重點督辦，各級紀檢監(jiān)察機關不斷強化扶貧領域監(jiān)督執(zhí)紀，加大問責力度。2017年12月，中紀委書記趙樂際在福建調(diào)研時強調(diào)，要扎實開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理，嚴肅處理貪污侵占、虛報冒領、截留挪用、吃拿卡要、優(yōu)親厚友等問題，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供堅強紀律保障。2018年10月，中央首次就脫貧攻堅開展專項巡視。當前，貧困問題更加復雜、致貧原因更為多樣、扶貧主體更加廣泛、扶貧手段更加綜合，脫貧工作越往后挑戰(zhàn)越多，監(jiān)管工作難度更大、任務更重。

2. 扶貧領域腐敗問題頻發(fā)。2017年，江蘇各級紀檢監(jiān)察機關共查處涉農(nóng)案件1.2萬多件，約占立案總數(shù)的一半，其中相當比例是扶貧領域案件。其一，從違紀主體看，既有最基層的村黨組織書記、村委會主任、村會計，也有科級、處級領導干部，但是絕大部分是村干部。其二，從違紀發(fā)生勢頭看，尚未完全遏制。其三，從案件特征看，窩案串案現(xiàn)象突出，有的涉農(nóng)扶貧職能部門與使用單位之間、國家工作人員和申請人之間、村居委成員之間相互勾結、團伙作案、共同謀利。其四，從違紀手段看，雁過拔毛、謀取私利的有之，虛報冒領、截留挪用的有之，優(yōu)親厚友、顯失公平的有之，玩忽職守、監(jiān)管不力的有之。當前扶貧領域腐敗問題頻發(fā)的主要原因是一些地方扶貧工作運行機制存在許多制度漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，在精準脫貧攻堅克難的關鍵時期，扶貧工作鏈條長、涉及面廣、牽扯人員多，依靠“人對人”的人海戰(zhàn)術已經(jīng)很難奏效，必須創(chuàng)新監(jiān)管方式，實現(xiàn)精準的再監(jiān)督。

3. 扶貧監(jiān)管工作的現(xiàn)實需要。近年來，江蘇省的扶貧工作取得了顯著成效，截至2017年底，全省共有46.1萬戶133.2萬建檔立卡低收入人口實現(xiàn)脫貧、480個省定經(jīng)濟薄弱村達標，分別完成脫貧任務的51.6%和58.5%。但是，江蘇全省的相對貧困人口仍然較多，共有建檔立卡低收入人口52萬戶125萬人、省定經(jīng)濟薄弱村341個、省級重點貧困縣12個。特別是蘇北部分地區(qū)，因基礎條件差、開發(fā)成本高，精準脫貧任務依然艱巨。當前，一些地方扶貧工作不務實、過程不扎實、結果不真實的情況仍然存在，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式已經(jīng)不能適應現(xiàn)實需要，必須充分利用大數(shù)據(jù)和信息化手段精準發(fā)現(xiàn)查處扶貧領域的腐敗問題，以精準監(jiān)督保障精準脫貧如期實現(xiàn)。

二、 大數(shù)據(jù)用于扶貧監(jiān)管的可行性

大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)資源集合，大數(shù)據(jù)的廣泛應用極大地推動了當代公共管理領域的變革。大數(shù)據(jù)技術因其鮮明的屬性和特征，與精準扶貧的機制要求高度契合，大數(shù)據(jù)用于扶貧監(jiān)管已成為一種可行的路徑。

1. 大數(shù)據(jù)反腐的國內(nèi)外經(jīng)驗。近年來，世界上很多國家已經(jīng)將大數(shù)據(jù)技術廣泛應用到腐敗治理領域的各個環(huán)節(jié)。其一，建設透明政府和預防腐敗。丹麥、瑞典、挪威等北歐國家向來以廉潔政治著稱，在這些國家，最關鍵的預防腐敗舉措在于透明的公共財政和完善的財產(chǎn)申報制度。近年來，這種信息公開制度隨著大數(shù)據(jù)的應用得以推進和深化，使得公共權力徹底在陽光下運行，保障了北歐各國在世界上最低的腐敗率。其二，腐敗證據(jù)的搜集和提供。2016年巴西總統(tǒng)羅塞夫遭到彈劾下臺，其原因就是非營利組織“開立賬戶”通過政府透明門戶網(wǎng)站上的預算數(shù)據(jù)和文件，發(fā)現(xiàn)了羅塞夫挪用政府預算的違規(guī)行為。這說明，隨著大數(shù)據(jù)技術應用于政府信息公開領域，貪腐者企圖通過掩蓋腐敗證據(jù)來逃避監(jiān)管和處罰的空間已經(jīng)被大大壓縮了。其三，在公共權力監(jiān)督和腐敗行為檢舉方面。大數(shù)據(jù)技術與移動應用程序開發(fā)相結合，可以為民眾提供有效的工具去發(fā)現(xiàn)各種腐敗跡象。移動通訊技術讓民眾能夠更加便捷地獲取公開信息，為他們提供對公共權力進行監(jiān)督和對腐敗行為進行檢舉的有效渠道。

在國內(nèi)，大數(shù)據(jù)反腐近年來發(fā)展迅速，成效顯著。中共十八大以來，各級黨的組織部門與住建、民政、房產(chǎn)等部門和金融機構建立起聯(lián)席會議機制，利用各方匯總掌握的數(shù)據(jù)抽查核實領導干部個人有關事項，發(fā)現(xiàn)了一些重要腐敗問題線索；按照最高人民檢察院的部署，全國部分檢察機關已經(jīng)建成涉及建設、金融、教育、醫(yī)藥衛(wèi)生和政府采購部門的行賄犯罪檔案查詢系統(tǒng)；最高人民法院已經(jīng)與超過20家全國性金融機構建立起“總對總”網(wǎng)絡監(jiān)管體系，各級人民法院可以通過該系統(tǒng)對職務犯罪嫌疑人在全國20家銀行3 000多個網(wǎng)點的財產(chǎn)進行查詢與控制；中央和地方各級紀檢監(jiān)察機關，也正在積極探索建設大數(shù)據(jù)分析研判應用平臺，例如貴州省貴陽市利用大數(shù)據(jù)技術建設了覆蓋全市40個政府組成部門的“數(shù)據(jù)鐵籠”，為“不敢腐”提供制度保障和情報支撐。

2. 大數(shù)據(jù)用于扶貧監(jiān)管的技術分析。近年來，國內(nèi)一些地方開始將大數(shù)據(jù)技術應用于貧困治理領域，從大數(shù)據(jù)技術的特點和國內(nèi)部分地區(qū)的實踐來看，大數(shù)據(jù)可以廣泛應用于扶貧監(jiān)管領域的各個環(huán)節(jié)。

（1）在精準識別上，抓住精準扶貧脫貧的對象，通過扶貧對象信息比對、實時動態(tài)監(jiān)控等，可以解決好“扶真貧”的問題。通過大數(shù)據(jù)比對，嚴格按標準確定扶貧對象，通過信息的采集錄入、比對核查、動態(tài)的識別調(diào)整、實時的監(jiān)督管理等，精準識別扶貧對象，防止虛報冒領、項目虛報等現(xiàn)象的出現(xiàn)。（2）在幫扶支持上，抓住精準扶貧脫貧的關鍵，通過建立健全幫扶體系、加強抽查核查等，解決好“真扶貧”的問題。運用大數(shù)據(jù)技術，可以建立由幫扶責任人、會計、法律等方面的專業(yè)人士和社會創(chuàng)業(yè)人士等組成的扶貧力量數(shù)據(jù)系統(tǒng)，可以記錄或查詢扶貧項目的調(diào)研論證、立項、實施、收益、績效評估和資金方案等信息，并可以全過程記錄扶貧項目的進展情況。（3）在脫貧致富上，抓住精準扶貧脫貧的根本，通過扶貧成果查驗監(jiān)督、透明公開等，解決好“真脫貧”的問題。通過利用大數(shù)據(jù)技術進行分析研判，一方面各級政府和相關部門可以有效監(jiān)控扶貧工作流程的運行，包括扶貧資金分配和使用、項目實施和收益分配等情況，另一方面，扶貧主管部門對扶貧對象的收入情況、收入構成、收入比例等具體情況了如指掌，可以有針對性地進行決策，不僅實現(xiàn)了精準扶貧，更能做到持續(xù)扶貧、穩(wěn)固脫貧。

三、 大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管的江蘇實踐

1. 成效與經(jīng)驗。江蘇省率先在全省13個設區(qū)市開發(fā)建立推廣名為“陽光扶貧”的大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管系統(tǒng)，走出一條以精準扶貧脫貧、陽光透明監(jiān)管為目標，以體制機制創(chuàng)新為核心，以大數(shù)據(jù)平臺為支撐，陽光監(jiān)管、標本兼治的新路子。

（1）通過實時公開，確保扶貧資金精準監(jiān)管。江蘇大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管系統(tǒng)將分散在各個部門的扶貧濟困資金，集中歸集到同一個平臺，便于實時掌握一個地區(qū)扶貧資金的全貌，全程監(jiān)控每一筆資金運行軌跡。貧困戶通過與大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管系統(tǒng)對應的外網(wǎng)——陽光扶貧網(wǎng)，輸入身份證號，即可查詢本人的收入構成、脫貧軌跡和幫扶信息。通過給農(nóng)戶“翻底賬”，充分保障了群眾的知情權、監(jiān)督權，把是否脫貧的評判權交給群眾。同時，陽光扶貧網(wǎng)站上還設置了舉報功能，群眾可以對發(fā)現(xiàn)的問題隨時隨地“一鍵舉報”，對群眾反映強烈、情況典型的問題線索，紀檢監(jiān)察機關實施掛牌督辦、直查快辦，必要時提級辦理。

（2）通過定期比對，確保扶貧對象精準識別。江蘇大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管系統(tǒng)，運用信息化手段，對扶貧工作領域進行全面“體檢”，對“扶假貧”現(xiàn)象做到了早發(fā)現(xiàn)、早處置。突出人的“實名制”，建立建檔立卡戶經(jīng)濟狀況比對機制，對接公安、民政、工商、住建、地稅、人社等相關單位，定期比對住房、車輛、納稅、社保、公積金等信息，實現(xiàn)對低收入農(nóng)戶的精準識別和動態(tài)管理，對貧困家庭經(jīng)濟狀況定期比對和反比對，及時剔除不符合條件的農(nóng)戶，補充真正貧困的農(nóng)戶。

（3）通過手段創(chuàng)新，確保幫扶責任精準落實。作風建設永遠在路上。在扶貧領域，形式主義、官僚主義，不作為、亂作為等深層次問題還比較突出，許多幫扶責任人沒有深入農(nóng)戶找“病灶”、對癥下藥治“窮根”，有些工作人員僅僅坐在辦公室里做規(guī)劃、定項目，有的在報表、數(shù)字上大做文章。大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管系統(tǒng)，通過開發(fā)運用手機APP，與幫扶責任人實時聯(lián)動，真實了解情況，實時定位簽到，現(xiàn)場上傳走訪圖片，全程紀實幫扶軌跡，對扶貧工作不務實、過程不扎實、結果不真實的情況，及時進行通報曝光，壓緊壓實了幫扶責任，有效增強了幫扶責任的剛性落實，滌蕩了扶貧領域形式主義、官僚主義頑疾，推動了扶貧干部作風持續(xù)轉變，激發(fā)更強責任擔當。

2. 問題與挑戰(zhàn)。江蘇省“陽光扶貧”大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管系統(tǒng)運行以來，有效改善了扶貧領域的監(jiān)管難題，助推江蘇省的扶貧工作取得顯著成績。但是，大數(shù)據(jù)作為一個新生事物，大數(shù)據(jù)技術的應用在我國尚處于起步階段，因此，江蘇省在大數(shù)據(jù)助推脫貧攻堅的工作實踐中，還存在著一些問題和挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）脫貧攻堅的內(nèi)生動力有待增強。一方面，政策制定不夠合理。部分地區(qū)脫貧攻堅政策文件針對性不強，沒有做到因地制宜、因戶施策。產(chǎn)業(yè)發(fā)展和貧困戶沒有建立利益聯(lián)結機制，產(chǎn)業(yè)扶貧覆蓋貧困戶較少，貧困戶的主動性、積極性沒有被充分激發(fā)出來。另一方面，幫扶工作不夠到位。“陽光扶貧”大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)雖然建立起嚴格的幫扶責任體系，但從實際來看，幫扶責任人多是機關干部，對農(nóng)村情況不了解，缺乏和群眾交流溝通的技巧和經(jīng)驗，對扶貧政策把握的不深不透，收入統(tǒng)計測算不準確。

（2）信息之間的壁壘依然存在。“陽光扶貧”大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)與社會救助信息系統(tǒng)之間還未實現(xiàn)無縫對接，相互間既有交叉重復又有空白盲區(qū)。統(tǒng)計時點不同步，信息系統(tǒng)不兼容，會導致一些突發(fā)變故的低收入農(nóng)戶不能及時進入扶貧系統(tǒng)享受相關扶貧救濟政策。另外，“陽光扶貧”大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)還不能與農(nóng)村集體“三資”管理網(wǎng)絡監(jiān)管平臺以及政府“12345”平臺對接，未形成有效的監(jiān)督合力。

（3）對個人隱私與信息安全的威脅。“陽光扶貧”大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)囊括了大量貧困戶的基本信息，包括身份信息、家庭住址、家庭人口、收入信息、財政資金、幫扶力量、幫扶項目等海量的個人信息，可以快速、高效地對每一戶家庭的基本狀況進行精準分析，大大提高了扶貧監(jiān)管的效能。但這些海量信息一旦泄露到互聯(lián)網(wǎng)上或被不法分子所利用，扶貧對象的個人隱私和信息安全就會遭到嚴重的威脅。

四、 打造大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管的“江蘇模式”

1. 推進“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)建設制度化和規(guī)范化。“陽光扶貧”監(jiān)管的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)經(jīng)過一段時間的運行，體現(xiàn)出較強的適應性、科學性和實踐性。要確保扶貧成效經(jīng)得起檢驗，扶貧資金經(jīng)得起審計，扶貧干部經(jīng)得起考驗，關鍵在于扎緊織密制度籠子。重點圍繞扶貧對象識別、資金劃撥、項目選定、收益分配、監(jiān)督管理等關鍵環(huán)節(jié)，制定配套制度、操作辦法，逐漸構建起透明高效的精準扶貧運行機制，有效防控扶貧領域的廉政風險，力爭形成一套政策“不走樣”、資金“不流失”、項目“不跑偏”、干部“不倒下”的長效機制。加快與農(nóng)村集體“三資”管理系統(tǒng)、“12345”政務服務系統(tǒng)等綜合大數(shù)據(jù)平臺的銜接，形成監(jiān)督合力。通過信息化的手段、制度化的路徑、公開化的方法，努力從源頭上解決扶貧領域腐敗多發(fā)的問題，促進精準扶貧的規(guī)范化運行。

2. 推進大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管的技術創(chuàng)新。選拔大數(shù)據(jù)人才、利用大數(shù)據(jù)技術、整合大數(shù)據(jù)資源，完善“三層四庫一端”的大數(shù)據(jù)監(jiān)管系統(tǒng)平臺。“三層”指公眾層、管理層和監(jiān)督層，公眾層是面向社會所有公眾的開放式服務平臺；管理層是工作人員業(yè)務操作、職能部門業(yè)務監(jiān)管的大數(shù)據(jù)管理平臺；監(jiān)督層是紀檢監(jiān)察機關和財政審計等部門聯(lián)合監(jiān)管平臺。“四庫”指扶貧對象數(shù)據(jù)庫、扶貧資金數(shù)據(jù)庫、扶貧項目數(shù)據(jù)庫和扶貧力量數(shù)據(jù)庫。“一端”指“陽光扶貧”手機APP客戶端，包括扶貧陣地、監(jiān)督曝光、黨建扶貧三大版塊。借助信息化手段，不僅為幫扶人員開展幫扶、了解動態(tài)和互動交流提供平臺，也便于幫扶人員與扶貧對象緊密聯(lián)系，實時掌握扶貧對象減貧進展情況，進一步壓緊壓實幫扶責任。

3. 把大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管納入大數(shù)據(jù)反腐的整體系統(tǒng)，協(xié)同推進。近年來，江蘇省開始探索打造紀檢監(jiān)察大數(shù)據(jù)分析研判應用平臺，按照“省、市兩級建庫，省、市、縣三級使用”的架構建設，通過數(shù)據(jù)拷貝和專線接口等形式依法采集和匯聚相關信息。大數(shù)據(jù)平臺的信息包括：身份類信息、組織機構類信息、案件類信息、專題類信息、出行類信息、研判類信息、財產(chǎn)類信息等。待時機成熟后，大數(shù)據(jù)平臺及時為大數(shù)據(jù)扶貧監(jiān)管系統(tǒng)開放數(shù)據(jù)接口，將“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)納入大數(shù)據(jù)反腐的整體系統(tǒng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，為進一步提升扶貧脫貧的精準度和實效性、促進黨員干部扶貧作風轉變、推動扶貧領域腐敗問題的防范治理，提供強有力支撐。

黨的十八大以來，各級紀檢監(jiān)察機關按照黨中央對于反腐敗工作的部署和要求，強調(diào)全過程監(jiān)督，實現(xiàn)對權力運行事前、事中、事后監(jiān)督的全覆蓋，大數(shù)據(jù)助推扶貧監(jiān)管正是借助先進的信息化技術手段落實全過程監(jiān)督理念的良好范例。深入推進大數(shù)據(jù)在扶貧監(jiān)管領域的運用，實現(xiàn)對扶貧工作全方位、全過程的有效監(jiān)督，不僅可以為實現(xiàn)精準脫貧的目標提供有力的支撐和保障，還將為大數(shù)據(jù)時代的腐敗治理提供重要的參照與借鑒。

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基金項目：江蘇省知識產(chǎn)權發(fā)展研究中心資助；中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助（項目號：30918014113）。

作者簡介：段鵬（1986-），男，漢族，河北省張家口市人，南京理工大學知識產(chǎn)權學院博士生，2016江蘇政府留學獎學金獲得者，美國賓夕法尼亞愛丁堡大學訪問學者，研究方向為科技創(chuàng)新、知識產(chǎn)權管理、社會治理；孫宗一（1987-），男，漢族，山東省臨沂市人，鹽城師范學院紀委、監(jiān)察處講師，歷史學博士，研究方向為腐敗治理；董新凱（1968-），男，漢族，江蘇省淮安市洪澤區(qū)人，南京理工大學知識產(chǎn)權學院副院長、教授、博士生導師，江蘇省高校人文社會科學研究基地“江蘇省知識產(chǎn)權發(fā)展研究中心”主任，法學博士，研究方向為知識產(chǎn)權法、競爭法。

收稿日期：2018-09-12。