大數據時代下的城市精細化管理

李德智 朱詩堯

摘要：城市是一個極度復雜的社會系統，如何有效管理是全球城市治理的共同難題。大數據時代下，通過充分的數據挖掘與分析，實行覆蓋全體民眾、全時段、全要素、全過程的精細化管理，是城市管理創新的重要舉措。文章基于大數據與城市精細化管理的概念剖析，梳理當前國家和地方相關政策，分析大數據技術對城市精細化管理中的促進作用以及具體應用，并提出相應思考與建議。

關鍵詞：大數據；城市管理；精細化

當前，大數據對于城市管理的影響日益顯現，越來越多的城市政府通過挖掘“數據金礦”幫助城市管理。習近平總書記在參加2017年兩會上海代表團審議時強調，“提高城市管理標準，運用互聯網、大數據等多種信息技術手段，提高城市的科學化、精細化和智能化管理水平，努力讓城市更有序、更安全、更干凈”。在大數據發展的時代背景下，城市精細化管理可以通過對多種異構數據的整合、分析和挖掘，提取知識和智能，解決城市本身所面臨的挑戰，創造“人—環境—城市”三贏的局面。

一、 大數據與城市精細化管理概述

1. 大數據。大數據（Big Data），是指大小超出常規的數據庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數據集，具有大量（Volume）、多樣（Variety）、低價值密度（Value）、高速（Velocity）和真實（Veracity）的特點。城市大數據是城市中各種設施、組織和個人生成的大量動態和靜態數據的集合，通過共享、集成、分析和挖掘大數據，可以更加深入地了解城市運營狀態，優化城市資源配置，降低城市運營成本，從而促進城市安全、高效、綠色、和諧以及智能化的發展。

2. 城市精細化管理。精細化管理最初是源于日本的一種企業管理理念，后廣泛應用于各個管理領域。其核心思想為“共享、交換、協同、系統、控制、智能”，它是完善社會分工和提高社會服務質量的必然要求，是對傳統管理的深入和擴展，以減少管理所占用的資源和降低管理成本為主要目標。精細化管理應用于城市領域，強調通過精細化、制度化、科學化、規范化的方式，來實現整個城市管理的高效和協同，構建“企業參與競爭、政府引導監督、公眾提出意見和參與服務”的小政府、大社會的現代城市管理新模式。

3. 相關政策。

（1）大數據方面。2014年“大數據”的概念首次正式寫入《政府工作報告》，其后的2015年是大數據政策頂層設計年、2016年政策細化落地，國家發改委、環保部、工信部、國家林業局、農業部等均推出了關于大數據的發展意見和方案，行至2017年，大數據的發展正從理論研究加速進入應用時代，如表1所示。

除了國家層面外，各地政府也發布了相關文件指導并保障大數據技術的發展。目前，已有超過30個省市專門出臺了大數據相關的政策文件，就大數據產業的管理機制、運營模式以及應用服務等不同方向釋放政策紅利，以促進當地大數據產業的發展。譬如，京津冀三地共同發布了《京津冀大數據綜合試驗區建設方案概要》，為2017年直至2020年的發展指出了風向；上海、江蘇、浙江和安徽三省一市經信委聯合印發《長三角區域信息化合作“十三五”規劃（2016-2020年）》，旨在加快推進長三角信息化和信息經濟發展合作。

（2）城市精細化管理方面。自2017年習總書記提出“城市管理要像繡花一樣精細”以來，實現城市管理精細化，已成為全國各城市政府的一項重要任務。目前，城市精細化管理主要集中于地方探索，尚無國家層面的政策性文件，部分城市精細化管理政策如表2所示。

二、 大數據在城市精細化管理中的作用

在快速的全球化信息背景下，大數據已成為每個城市的重要戰略資源，加強城市競爭力要求每個城市充分利用其在規模、質量和應用方面的優勢，挖掘和釋放數據資源的潛在價值，并提高大數據的社會經濟效益。大數據對城市數據的采集、分析與應用與精細化管理中的“精、準、細、嚴”理念一致，與其“注重細節、立足專業、科學量化”的原則相符，能夠區分數據的層次性、完整性與相關性，并豐富、細化和深化對精細化管理的認識。

1. 城市數據收集工具。合理分配和組織城市有限的資源以滿足城市人口、經濟和社會發展的需要是城市精細化管理的重要工作。大數據可以幫助使用者描述城市中各種元素的實時狀態，能夠自動、及時、全面地收集城市基礎數據，包括建筑物、街道、環境、商業、產品、市場、物流、醫藥、文化、教育、交通、公共秩序等，其具體分類如表3所示。

2. 城市管理輔助工具。城市管理涉及公共、安全、規劃等多個領域，借助于云計算、可視化處理等強大的大數據信息技術，可以對海量的城市異構數據進行處理，如氣象的時序數據、道路的空間圖數據、社交網絡的多媒體數據等。城市管理者通過收集、感知前述基礎數據，進行數據關聯與協同計算，從而對各種方案進行運算、模擬與仿真，制定科學合理的政策、決策與應急預案。同時，從經濟角度審視，借助數據共享機制和平臺對城市管理各領域的數據加以挖掘和分析，可以最大限度地節省相關環節的經濟成本。

3. 多元參與治理工具。城市精細化管理需要合作與協同，形成政府、市場、居民等多元共同參與的城市治理機制。大數據時代下，城市可以為市民、企業、社會組織等提供積極、準確、個性化的公共服務，發現和增強公眾參與城市事務治理的能力；同時，基于公眾參與的大數據分析又允許城市公共部門深入研究當前問題，以便更好、更準確地預測公眾行為和意見，提高政策制定的效率。譬如，可以利用二維碼作為便捷入口，讓公眾使用手機掃一掃功能查詢各種城市公共設施的合法狀況，還可以投訴舉報這些公共設施存在的臟亂破損等問題，引導公眾真正參與到城市治理實踐中，形成快速互動與良性循環。

三、 大數據在城市精細化管理中的應用

1. 網格化管理。網格化管理（Grid Management），是指人為將城市管理轄區按照一定的標準劃分成單元網格，利用信息技術和管理方法實現高效能的資源共享和協同辦公。目前，網格化管理已成為我國大型城市普遍采用的城市精細化管理方法之一。譬如，深圳市在城市精細化管理中創造性地推行“織網工程”，將城市管理、社會管理、社會服務等內容進行整合，搭建網格化管理系統平臺，并以此為基礎開展公共服務與便民服務等一系列社會服務。上海市通過發布的《上海市城市化網格管理辦法》，在各區陸續建成城市網格化管理中心，將基層問題“網”在第一線。

2. 城市模擬。大數據為以城市活動主體為模擬對象的精細化城市空間發展模型（Urban Spatial Development Model）研究提供了重要發展機遇。通過傳感器網絡、社會化網絡、射頻識別等技術獲取的數據可以為精細化的城市模擬提供技術支撐。例如，通過公交刷卡數據獲得持卡人的精準時空軌跡，幫助識別城市功能區，進行城市功能評價；利用地理信息系統（GIS）和遙感技術（RS）進行數據采集、空間分析、空間模擬和決策制定等。信息化技術的利用可以幫助解析城市發展的時空特征和演變規律，分析城市發展的驅動機制，為城市的規劃管理和發展決策提供一定的參考與理論依據。

3. 城市計算。城市計算旨在通過城市感知、數據捕獲與管理、數據分析和服務等環節，提供一個“多數據、多任務”的系統來解決城市管理中的交通擁堵、能耗增加、環境惡化等城市問題。例如，美國麻省理工學院通過在自行車輪里安裝傳感器，收集用戶數據，感知整個城市的溫度、濕度和二氧化碳濃度，幫助實現城市空氣質量的移動監控；還有學者通過分析人口、車輛軌跡、各地區能源消耗等數據，來幫助研究未來新能源汽車的充電站建在何處最優。城市計算是計算機學科與傳統城市規劃、交通、能源、經濟、環境和社會學等多個領域在城市空間的交匯，是大數據技術與城市精細化管理的完美結合，為城市高效管理提供了方法與機遇。

四、 思考與建議

大數據憑借其數據全面收集、實時共享、分析處理等優勢，為城市精細化管理創造了條件，既可以全面及時地收集城市信息，又可以實時挖掘城市居民互聯網平臺上表達的意見，方便公眾參與城市治理，提高政府決策能力。當然，大數據只是一種技術工具，其在城市管理中的實踐仍處于探索階段，在具體應用過程中還面臨城市管理大數據意識薄弱、理念滯后，大數據儲存、分析、應用、管理能力不足，政府部門間大數據信息割據、難以共享，政府數據開放不夠、管理創新的社會力量參與不足等問題，需要依賴于法律與政策保障，不斷豐富城市精細化管理內涵，健全管理機制；在具體推進過程中也應防止盲從、過熱和形式主義。

1. 健全法律體系。與大部分科技類似，大數據也是一把雙刃劍，需要健全的法律法規體系保障其在城市精細化治理中的應用。城市管理中涉及的各類信息在采集、傳輸、分析與存放的過程中，都存在被泄露的危險，威脅國家和公民的信息安全。因此，發揮大數據在城市精細化管理中的作用，迫切需要健全的法律體系保護。

2. 制定管理標準。信息技術是城市精細化管理的推動力量，而標準則是其基石。在城市數據收集和處理過程中采用統一的標準，有助于提升數據的準確性與兼容性，提高數據的利用效果。國家應當制定相應的國家和行業標準，包括參數、策略、手段、制度等，幫助大數據技術更好地在全國城市精細化管理中推廣和應用。

3. 創新管理模式。目前，國內城市精細化管理的模式大多局限于網格化管理，提取社會經濟、人口、資源、環境等多方面內容，如北京、上海、深圳等地都在進一步推廣和深化網格化管理系統。隨著大數據技術的進一步發展，未來城市的精細化管理需要探索更多因地制宜的管理模式，不斷推進城市管理的科學化。

五、 結語

精細化管理是當今社會城市管理的發展方向和目標，我國需要改變粗放式、派活制的城市管理辦法，細化管理內容、量化管理對象、規范管理行為、優化管理體系、創新管理模式，實現城市的精細化管理。在城市精細化管理中引入大數據技術是當前我國政府打造服務政府、智慧政府、責任政府的必要手段。大數據作為信息發源地，需要不斷探索更多模式與切入點，從對象、管理流程、管理手段等多角度為城市精細化管理提供支持。

參考文獻：

[1] 翟書穎，郭斌，李茹，等.信息物理社會融合系統：一種以數據為中心的框架[J].大數據，2017，（6）.

[2] 寶貢敏.精細化管理，精細化競爭——現代企業競爭優勢來源剖析[J].科研管理，2005，26（6）：140-148.

[3] 蔣源.從粗放式管理到精細化治理：社會治理轉型的機制性轉換[J].云南社會科學，2015，（5）：6-11.

[4] 譚麗莎，李學鋒，吳曉鑫.探究大數據對提升城市精細化管理能力的價值[J].中國管理信息化，2016，19（10）：208-208.

[5] Pan Y， Tian Y， Liu X， et al. Urban big data and the development of city intelligence [J].Engineering，2016，2（2）：171-178.

[6] 陳婉珍，張中浩，何雪松.大數據時代下城市擴展的精細化研究[J].城市發展研究，2017，24（8）：71-76.

[7] 劉金山，王偉.大數據時代價格政策評估研究[J].市場經濟與價格，2014，（11）：4-6.

[8] 陶希東.大數據時代中國社會治理創新的路徑與戰略選擇[J].南京社會科學，2016，（6）：85-90.

[9] 陳潭.大數據驅動社會治理的創新轉向[J].行政論壇，2016，23（6）.

[10] 李鵬，魏濤.我國城市網格化管理的研究與展望[J].城市發展研究，2011，18（1）：141-143.

[11] 傅小隨.以大數據理念和大部門運行模式構建城市社會管理組織體系——以深圳市社工委及其“織網工程”為例[J].中國機構改革與管理，2014，（4）：39-40.

基金項目：教育部人文社科基金項目（項目號：17YJAZH038）；江蘇省社科一般項目“江蘇老舊小區環境綜合整治機制創新研究”；南京市社科基金重點項目（項目號：18CB09）；江蘇省普通高校研究生科研創新計劃項目（項目號：KYCX18_0203）；東南大學2017年中央高校基本科研業務費基礎扶持項目（項目號：2242017520044）。

作者簡介：李德智（1979-），男，漢族，山東省菏澤市人，東南大學土木工程學院建設與房地產系系主任、教授、博士生導師，東南大學管理學博士，研究方向為可持續城市建設與治理；朱詩堯（1989-），女，漢族，江蘇省南通市人，東南大學土木工程學院博士生，研究方向為城市治理。

收稿日期：2018-07-21。