農產品安全管理研究現狀及對策

張俊峰 于冷 賀超飛

摘要：農產品安全是食品安全中重要的一項內容，與居民生活息息相關。文章分析和總結了目前農產品安全管理的研究現狀，并以上海市為例，總結了農產品安全管理方面的成績，并針對上海市在農產品市場方面的特征提出了相應的對策建議。

關鍵詞：農產品安全；質量興農戰略

近年來，食品安全事件屢有發生，由于農產品是食品生產的主要原材料，農產品安全問題也是食品安全問題中重要的一項。2018年中央一號文件對我國農產品安全監管提出了總體規劃——實施質量興農戰略，“制定和實施國家質量興農戰略規劃，建立健全質量興農評價體系、政策體系、工作體系和考核體系……實施食品安全戰略，完善農產品質量和食品安全標準體系，加強農業投入品和農產品質量安全追溯體系建設，健全農產品質量和食品安全監管體制，重點提高基層監管能力”。

上海市農產品質量安全建設走在我國前列，取得一系列顯著成效。同時，上海作為一個擁有2 400萬常住人口的國際大都市，每天的農產品消費量巨大，并且與河南、湖北等內地農業大省不同，上海農產品自給率較低。這種對外高度依賴的特殊性，加大了農產品質量的不確定性，對的農產品安全的管理提出了更大的挑戰。

一、 農產品安全的概念

實際上，農產品安全是一個動態的發展的概念。從其含義上，“農產品安全”可以包含三個方面：從數量的角度，要求農產品的供需平衡，即滿足農產品數量安全；從質量的角度，要求農產品的營養結構合理、優質衛生無污染，即滿足農產品質量安全；從發展的角度，要求農產品的獲取要注重生態環境的良好保護和資源利用的可持續性，即確保農產品來源的可持續性（李哲敏等，2003）。現階段，在食品安全問題不樂觀的大背景下，居民對農產品的質量安全關注較高，這也是農產品安全管理中較核心且基礎的問題，因此本文主要分析質量角度的農產品安全問題。影響農產品安全的因素眾多，很多學者也從不同角度分析歸納了農產品安全問題，本節從類型、來源和原因三個方面對農產品安全進行歸納總結。

1. 農產品不安全的類型。這里所說的類型，主要是指影響農產品不安全的物質類型，包括：飼料添加劑；微生物污染；自然產生的食物毒素；農藥及其它農用化學品殘留物；獸用藥物殘留（楊肖娥等，2002）；放射性核污染物；各種化工原料、輔料；過量食品添加劑。通過對農產品不安全類型的歸納，為制定農產品安全檢測標準提供一定的借鑒，也為供應鏈下游買家，尤其是最終消費者辨別農產品安全與否提供一定的參考。

2. 農產品不安全的來源。農產品不安全的來源，主要是從農產品的供應鏈角度進行分析。這涉及生產、儲藏、運輸、加工、批發、零售等各個環節。由于供應鏈是一個連續的整體，因此只要供應鏈其中一個環節存在對農產品的污染，那么消費者最終購買到的農產品就是不安全的。按照供應鏈上下游環節，農產品不安全的來源分別為：生產環節污染（水源、土壤、空氣、食物鏈污染）；儲藏環境污染；運輸環境污染；加工污染；批發環節污染；零售環節污染。對農產品不安全的來源進行分析，為管理農產品安全提供具體、明確的防范點。

3. 農產品不安全的原因。

（1）主觀原因。產生不安全農產品的主觀原因來自產品提供者和監督者。一方面，農產品提供者可能從不安全的農產品中獲得較高的利益；另一方面，農產品監管者在安全監管中存在勞動成本，甚至有不作為的收益。

（2）客觀原因。首先，消費者在購買不安全農產品時，沒有足夠的分辨不安全農產品的能力；以及某些不安全農產品具有經驗品，甚至信任品的屬性，這些產品是否安全在食用之后任然不確定。其次，由于檢驗檢測的技術限制、生產不安全農產品方法的特殊性，某些不安全的農產品無法檢測出；還有檢驗檢測標準的不完善，對某些不安全隱患的監管缺失。再次，農產品批發市場與零售市場的分隔，這種市場的特殊性造成生產者、批發商與零售商各自的市場力量不同，其中某些參與者具有進行機會主義行為的空間。

二、 農產品安全管理的研究現狀

現有農產品安全管理的研究較多，學者們從不同的角度進行分析。本文按照農產品安全可能發生的來源，對現有研究進行劃分，從而理清目前的研究現狀以及把握農產品安全管理的重點。

1. 關于農產品生產方式的研究。由于我國現階段的生產力水平以及農業生產經方式的限制，農產品普遍存在以小農戶為經營主體的小規模生產和流通模式，分散生產情況下為了提高農產品質量所付出的交易成本和監督成本過高（倪國華和鄭風田，2014）。因此，很多學者指出為了提高農產品的質量安全可以采取標準化或規模化的農產品生產。方敏（2003）指出為了有效解決品質與管理的問題，在生產上變分散經營為規模經營，建立大規模的農產品生產基地。倪國華和鄭風田（2014）提出建立以股份合作社類型的“縱向整合”，農戶以土地入股，從而合作社將土地化零為整，便于實施農場化管理。

2. 關于農產品供應鏈的研究。農產品安全涉及從生產到零售較長的供應鏈，由于農產品供應鏈的不同環節有不同的控制標準，并且監管缺乏系統性和集成性（周歡等，2005），這就造成了安全管理上的無效性。同時供應鏈各環節由農產品物流相連接。但是長期以來，農產品物流的理論研究相對落后，“重生產、輕流通”的現象較為突出，這使得農產品在運輸過程中容易造成安全隱患。可見建立高效的供應鏈是解決農產品安全的重要途徑之一。如胡定寰等（2006）提倡采用“超市+農產品加工企業（農民合作組織）+農戶”新型農業產業化模式。

國外有關食品以及農產品的供應鏈管理同樣值得借鑒。有效的食品供應鏈應綜合考慮傳統的經濟利益、食品質量安全、環保等因素（Hunt et al，2005），根據他對食品及動物飼料供應鏈業務流程的研究，認為供應鏈運營的模式應是朝電子商務方向發展。

3. 關于農產品市場信息的研究。農產品市場普遍存在信息不對稱問題，質量信號傳遞的失真是造成農產品安全問題的最重要的原因之一。根據王秀清和孫云峰（2002）的研究，存在信息不對稱的信任品市場，市場機制失靈，消費者的食品安全難以得到保障，此時第三方（政府及行業組織等）的參與可以有效的緩解這一問題。

保障農產品安全的另一思路是探討有效的合約及信譽機制，國外學者在這方面做了較多研究。完善的質量安全合約可有效地解決信息不對稱問題，降低逆向選擇和道德風險，將產品質量不安全企業排除在市場交易之外（M.Hovelaque et al.，2009）。通過對泰國甜椒市場的實證研究，Schipmann和Qaim（2011）同樣發現了完善的合約可有效保障食品安全的證據。

4. 關于農產品市場制度的研究。從制度角度來說，農產品安全的管理制度有著自己的“生命周期”，監管制度變遷的內在機制在于外部環境的變化（如技術、經濟等）造成原有制度模式內部權力結構的失衡（王耀忠，2006；李懷和趙萬里，2009）；制約中國食品安全問題的關鍵因素是監管制度、激勵制度和法律制度（李懷和趙萬里，2009）。

在農產品安全的監管中政府職能不能忽視。廖杉杉（2016）指出需要從農產品產-供-銷一體化的產前、產中和產后三個方面著手優化和創新農產品安全生產中的政府監管機制。另一方面，政府監管也存在薄弱環節，王建華等（2015）指出實現農產品安全風險的社會多元共治是彌補政府行為有限性的重要途徑，可以提高政策法規自身的適用性和執行過程的有效性。

5. 關于農產品“農田到餐桌”的研究。相比于農產品供應鏈的研究，“農田到餐桌”的研究更加注重安全管理的系統性和全面性，包括管理體系以及監控平臺的建設。申廣榮等（2005）通過總結比較美國的“食品安全戰略計劃”、日本的“食物鏈全程管理體系”以及歐盟的“從農莊到餐桌的安全戰略”等，總結了我國農產品安全體系中存在的主要問題，并提出構建基于供應鏈管理的農產品安全監控信息平臺。這樣的信息平臺應包括11個分系統：技術體系、食品安全控制示范基地、標準體系、環境安全評價體系、檢驗監測體系、監督管理體系、認證體系、信息服務體系、安全設施體系以及法律法規保障體系。

6. 評述。以上關于農產品安全管理的研究，對農產品安全管理現有問題進行了系統性地總結，并且給出了很多有效的管理建議。但是，現有研究仍然存在一些不足之處。

現有關于生產方式的研究沒有比較各生產方式的優劣，缺乏對生產方式較深入的分析。因為，規模生產在食品安全以及農產品安全方面也存在眾多的問題。規模生產一旦發生了安全問題，其影響和后果一般是較嚴重的。比如2013年新西蘭在乳業方面的事故以及歐洲馬肉風波，還有歷年來歐美在瘋牛病方面的事故等等，這些都顯示出了規模化和標準化生產在安全管理方面的不足。當然，這些不足并不是對規模生產的全盤否定，而是，我們應該看到小規模生產在我國現有生產力發展水平下的優勢，以及從小規模生產走向規模生產應該注重的問題。

關于供應鏈問題的研究常常不能分清主次和輕重。直覺上看，從供應鏈角度進行分析研究應該對各個環節都加以重視，不能留下監管漏洞和安全隱患。但是，實際情況是，在有限的監管資源和繁雜的供應鏈問題中，應根據安全隱患的大小和類型，將管理資源科學合理地分配。

關于市場信息的研究，很多學者重視不對稱信息的消除，因為這有助于減少機會主義的行為。但是，對于減少機會主義行為，一方面應該增加他們機會主義的成本，另一方面更應該注重提高安全農產品的正常收益。成熟有效的農產品市場應該保證安全農產品的正常收益，這應該成為安全管理和市場發展的努力方向。

農產品“農田到餐桌”的研究，試圖做到全面把握農產品的各個環節和各個方面。但是，與農產品安全的監管一樣，安全體系以及安全平臺的管理也會存在主管部門的問題。因為，農產品安全管理系統或平臺的運營存在不同的環節，從生產到流通、從法規到檢測等等，現有的政府各部門在協調上或許不能做到及時和高效，無法將管理系統和平臺應有的統一管理很好的實現。因此，“農田到餐桌”現有的研究大多只重視技術層面的意見，沒有對政府部門的設置提出一個較可行的統一協調部門。

三、 上海農產品安全管理的對策建議

上海市農產品安全治理走在全國的前列，對農產品安全管理有不少值得借鑒和推廣的經驗。對上海市在農產品安全管理中取得的成績進行肯定的同時，考慮到上海市農產品市場存在規模大、對外省依存度高以及整體處于發展階段的特征，在進行安全管理時，還應該做到以下四點區分。首先，上海市農產品市場規模較大，農產品品種繁多，應該根據各農產品在保鮮等方面的特征進行區分。其次，由于上海市農產品市場存在高度的對外依存度，因此，可以根據農產品來源大體分為本地和外地農產品，進行分類管理。再次，相比于其他國際大都市，上海市農產品市場仍然處在發展階段，所以有必要對規模生產和零散生產，以及批發市場和零售市場進行區分，從而對優化農產品產供銷的上下流銜接以及市場組織模式的探討提供立足點。在做到以上四點重要區分的基礎上，對于上海市農產品安全管理本文提出以下幾點具體對策建議。

1. 源頭把控和分項管理。農產品安全管理可以從污染源進行管理，對可能造成不安全的來源逐一排查，如水質、土壤、飼料、農藥、疫苗等。農產品安全管理以往的意見和建議都是關注較善的體系和平臺，試圖完全掌握安全管理的各項內容。然而，倘若在管理資源有限的前提下，或者更加有效地提高管理效率，從污染源角度著手消除安全隱患，達到個個擊破的地步，即抓一項管一項管好一項。

由于上海市在管理污染源方面有著較好的實踐成果，如土壤測量、農藥安全管理等等，這些卓有成效的管理經驗應用于更多類型的污染源管理。比如，在水質和土壤安全管理中，可以考慮上海市工業企業與主要綠葉菜基地和養殖基地的距離，以及他們在河流上下游的問題；其次應調查上海市周邊地區，尤其臨河臨江工業企業的布局。通過這兩個措施，做到在水質和土壤問題上避免安全隱患。

2. 信息便捷和居民反饋。在現有的各種信息系統以及黑名單基礎上，應加強農產品以及相關信息的披露，使農產品各環節市場信息公開，增加檢測信息的具體性以及其他各項信息的可獲取性和便捷性。比如，可結合手機客戶端等多媒體手段，實行農產品安全信息可追溯以及實時查詢，從而增加農產品安全管理中各類信息的透明度，尤其是將消費者加入到農產品安全管理中。這樣增加消費者購買的知情權和選擇權，可以更好的發揮市場的基礎性作用，發揮價格的調節作用，使得安全農產品獲得較好的經濟收益，而驅逐出不安全農產品。

處于信息時代的人們，要求的不但是信息在量上的巨大飛躍，而是更加追求信息的質量，信息的質量就涉及信息的可獲取性和便捷性。上海市現有的關于農產品追溯、農產品檢測等信息在信息的采集工作上做得很有成效，下一步的重點就是利用好這些信息。

3. 政府檢測和媒體監督。政府在農產品安全管理中的職責不容忽視，尤其是對農產品安全進行檢測的制度化常態化建設。制度化和常態化有助于樹立政府在安全管理中的務實和負責形象，對機會主義者來說，這加大了機會主義行為的預期成本，有助于減少生產不安全農產品的激勵。此外，如果常態化的檢測造成疏漏，在實踐中還是產生了某些安全事故，這時應改進和改善制度化和常態化建設，從而更好的進行管理。

另外，可以引進第三方，即媒體的監督，由媒體采用如暗訪的形式對農產品各供應鏈安全進行監督，增加農產品安全管理的透明度。上海作為一個現代化的國際大都市，可以學習和效仿媒體在食品安全以及農產品安全方面所起到的社會監督作用，從而促進全市食品以及農產品安全狀況。

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作者簡介：于冷（1966-），男，漢族，吉林省九臺市人，上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、博士生導師，研究方向為農業經濟政策、食品安全管理、戰略管理、市場營銷；張俊峰（1986-），男，漢族，江蘇省興化市人，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士生，研究方向為產業經濟、食品安全、價格傳導；賀超飛（1981-），男，漢族，河南省滑縣人，上海交通大學安泰經濟與管理學院博士生，研究方向為產業經濟。

收稿日期：2018-09-14。