美國盟國管控機制與菲律賓對華政策調(diào)整

【內(nèi)容提要】美國在全球擁有一系列正式與非正式盟友網(wǎng)絡(luò)。通過有效的盟國管控機制，美國基本保障了盟國政策與美國戰(zhàn)略的一致性。但近年來，多個美國盟國的對華政策偏離了美國戰(zhàn)略，美國盟國管控機制失靈現(xiàn)象引起學(xué)界關(guān)注。美國盟國管控機制為何會失靈以及如何失靈？現(xiàn)有美國盟國管控機制的研究集中于以美國為中心，但盟國的能動性被弱化。本文研究結(jié)合美國盟國國內(nèi)政治權(quán)力關(guān)系，以菲律賓為案例指出，美國盟國管控機制的本質(zhì)特征是弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，而菲律賓內(nèi)部社會結(jié)構(gòu)的演變將對這種弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)形成重大挑戰(zhàn)。這一假設(shè)解釋了美國為何成功約束了21世紀初期阿羅約政府的對華政策調(diào)整，卻難以有效約束杜特爾特政府的對華政策調(diào)整。

【關(guān)鍵詞】美國盟國管控菲律賓權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)

【作者簡介】聶文娟，外交學(xué)院國際關(guān)系研究所副教授、北京對外交流與外事管理研究基地研究員。

電子信箱： Niewenjuan@cfau.edu.cn

21世紀以來，美國主導(dǎo)下的國際單極體系正在遭遇挑戰(zhàn)，但不可否認，美國目前仍然在國際體系中具有重要影響力，尤其是美國在全球擁有一系列正式與非正式盟友網(wǎng)絡(luò)。諸如在北半球，美國領(lǐng)導(dǎo)下的北大西洋公約組織成員國多達28個;在拉美，美國與22個拉美國家簽訂了《美洲國家間互助條約》;在大洋洲，美國與澳大利亞、新西蘭簽訂了集體防御條約;在亞洲，美國與日本、韓國、菲律賓簽訂了雙邊防御條約，保持著緊密的聯(lián)盟關(guān)系。①多

年來，美國與盟國之間的合作互動使美國在對盟友管控方面積累了很多經(jīng)驗，美國通過對盟國的有效管控基本保障了盟國政策與美國戰(zhàn)略的一致性，保持了盟國外交政策的可控性。

但近年來，多個美國盟國偏離美國戰(zhàn)略目標，對對華政策進行了調(diào)整，如菲律賓杜特爾特政府在南海問題上的立場轉(zhuǎn)向，英國政府參與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，意大利、西班牙等國領(lǐng)導(dǎo)人參加“一帶一路”峰會等。如何解釋美國盟國的“脫軌”行為，美國的盟國管控機制為何失靈？由于該問題的研究不僅需要考查美國的盟國管控機制設(shè)計，還需要考查盟國內(nèi)部的政治結(jié)構(gòu)和運行規(guī)律，因此，為了便于變量控制，本文選擇了一個國家不同屆政府的對華政策，比較在美國的盟國管控機制下，為何菲律賓阿羅約政府的對華政策調(diào)整失敗，而杜特爾特政府的對華政策調(diào)整成功。本文共分為五部分。第一部分對美國盟國管控機制的現(xiàn)有研究進行簡要梳理;第二部分結(jié)合菲律賓國內(nèi)政治權(quán)力關(guān)系，指出美國在菲律賓構(gòu)建盟國管控機制的本質(zhì)特征以及所遭遇的挑戰(zhàn);第三部分和第四部分對美國盟國管控機制的成功案例和失敗案例進行比較分析;第五部分對學(xué)理意義和政策意義進行總結(jié)。

〖〗國際政治科學(xué)（2018年第3期）

美國盟國管控機制與菲律賓對華政策調(diào)整〖〗

一、 美國盟國管控機制現(xiàn)有研究

國家之間為什么要結(jié)盟？一旦結(jié)盟又該如何進行聯(lián)盟管理？這一直是國際關(guān)系學(xué)者研究的重要對象之一。早在20世紀60年代，學(xué)者們就指出，同盟往往會在存在沖突或沖突威脅的國際環(huán)境中形成，成立聯(lián)盟的主要目的是“反對某人某事或順帶地反對某人某事”。George F.Liska， Nations in Alliance： The Limits of Independence（Baltimore： The John Hopkins Press， 1962）;William H.Riker， The Theory of Political Coalitions（New Haven， CT： Yale University Press， 1962）.值得注意的是，對于美國這一體系霸權(quán)國而言，與小國結(jié)盟，既是為了獲得一定的政治和軍事利益，但同時這一聯(lián)盟關(guān)系還具有維持秩序的功能，即美國要對盟國行為進行適當管控。諸如杰里米·普瑞斯曼（Jeremy Pressman）在2008年出版的著作《好戰(zhàn)的盟友：國際政治中的聯(lián)盟控制》中指出，聯(lián)盟的國家經(jīng)常相互控制另一方走向戰(zhàn)爭，甚至某些聯(lián)盟的重要功能就在于控制另一方的行為，進而防止

戰(zhàn)爭。杰里米·普瑞斯曼特別分析了美國是如何通過盟友關(guān)系阻礙以色列采取一系列軍事戰(zhàn)爭行為的。Jeremy Pressman， Warring Friends： Alliance Restraint in International Relations（Ithaca： Cornell University Press， 2008）.

對美國而言，在通過聯(lián)盟關(guān)系對盟友行為進行管控的同時，也需要支付一定成本，因此需要不斷地在收益和成本之間進行權(quán)衡。格倫·斯奈德（Glenn H.Snyder）于1984年發(fā)表了重要文章《聯(lián)盟政治中的安全困境》，指出聯(lián)盟維持和管理的核心難題就是緊密的合作將面臨“被牽連”（entrapment）的困境，而松散的合作將面臨“被拋棄”（abandonment）的困境。斯奈德借用基辛格的分析，指出冷戰(zhàn)時期美國應(yīng)采取一種冷靜審慎的態(tài)度處理美蘇關(guān)系，以防止歐洲盟友產(chǎn)生“被牽連”或“被拋棄”的擔憂。Glenn H.Snyder， “The Security Dilemma in Alliance Politics，” World Politics， Vol.36， No.4， 1984， pp.461495; Glenn H.Snyder， Alliance Politics（Ithaca and London： Cornell University Press， 1997）;Victor D.Cha， “Abandonment， Entrapment， and Neoclassical Realism in Asia： The United States， Japan， and Korea Authors，” International Studies Quarterly， Vol.44， No.2， 2000， pp.261291.美國除了存在被盟友牽連的風(fēng)險外，近年來學(xué)者們還指出了多種風(fēng)險，如布雷特·本森（Brett V.Benson）提出“道德風(fēng)險”，即美國對盟友的安全援助承諾在一定程度上會激勵盟友在危機狀態(tài)下采取更具進攻性的戰(zhàn)爭政策，這可能會對敵國產(chǎn)生威懾，但也可能會導(dǎo)致沖突。Brett V.Benson， Constructing International Security： Alliances， Deterrence，" and Moral Hazard（Cambridge： Cambridge University Press， 2012）.為了化解這種風(fēng)險，有學(xué)者從美國所作出的承諾類型進行研究，也有學(xué)者從安全條約文本及形式設(shè)計路徑進行研究，還有學(xué)者建議通過軍售形式對聯(lián)盟的潛在風(fēng)險進行對沖等。Brett Ashley Leeds， “Alliance Reliability in Times of War： Explaining State Decisions to Violate Treaties，”International Organization， Vol.57， No.4， 2003， pp.801827;Brett Ashley Leeds and Burcu Savun， “Terminating Alliances： Why do States Abrogate Agreements？”Journal of Politics， Vol.69， No.4， 2007， pp.11181132;Tongfi Kim， “Why Alliances Entangle But Seldom Entrap States，”Security Studies， Vol.20， No.3， 2011， pp.350377;

Keren YarhiMilo et al.， “To Arm or to Ally？ The Patrons Dilemma and the Strategic Logic of Arms Transfers and Alliances，”International Security， Vol.41， No.2， 2016， pp.90139.

具體到如何對盟友進行管控，戴維·萊克（David A.Lake）的研究具有一定代表性。他認為這一問題涉及主導(dǎo)國與從屬國的互動實踐，具有關(guān)系性本質(zhì)，從而提出了“關(guān)系性權(quán)威”（relational authority）這一核心概念。David A.Lake， Hierarchy in International Relations（Ithaca： Cornell University Press， 2009）.從20世紀90年代起，戴維·萊克就開始對美國與盟國間的行為模式進行研究，他認為國際體系不應(yīng)當被視為由主權(quán)國家組成的鐵板一塊的無政府狀態(tài)，國家間存在的多種安全合作機制實質(zhì)上消解了主權(quán)的不可分割性以及體系的無政府性，國際體系實際上處于一個從無政府到等級制的連續(xù)譜系中，其中根據(jù)不同的安全合作形式，等級指數(shù)由低到高分別為外交關(guān)系、勢力范圍、保護國、非正式帝國、帝國。David A.Lake， “Beyond Anarchy：The Importance of Security Institutions，”International Security， Vol.26， No.1， 2001， pp.129160.戴維·萊克用等級指數(shù)來衡量美國與世界各國的關(guān)系，在他看來，盡管各個地區(qū)、各個國家的等級指數(shù)可能存在著差異，但除了中亞和南亞，在世界上的每一個地區(qū)，美國都主導(dǎo)著一個或多個國家，美國雖然不是嚴格意義上的帝國，但正在按照帝國的方式行事。David A.Lake， “The New American Empire？ ”International Studies Perspectives， Vol.9， No.3， 2008， pp.281289.在這一體系下，美國向其他國家提供安全和秩序保障，其他國家承認美國的合法性，這種社會契約決定了美國管理盟國關(guān)系應(yīng)圍繞一個核心概念而展開，即“關(guān)系性權(quán)威”。其中，脅迫規(guī)訓(xùn)是一個必要手段，具體措施包括：在選舉中公開支持目標國反對派候選人，資助各項民主運動，提供對外援助，實施經(jīng)濟制裁，甚至通過軍事干預(yù)推翻目標國政府等。除此之外，戴維·萊克特別強調(diào)了美國作為主導(dǎo)國應(yīng)該自我作出不濫用權(quán)威的承諾，這也正是關(guān)系性權(quán)威機制的特別之處。David A.Lake， Hierarchy in International Relations（ Ithaca： Cornell University Press， 2009）， pp.93137.在上述研究基礎(chǔ)上，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合不同的地區(qū)研究對美國與盟國關(guān)系作出了更進一步研究。蘇若林、唐世平：《相互制約：聯(lián)盟管理的核心機制》，《當代亞太》2012年第3期，第6—38頁;劉豐：《美國的聯(lián)盟管理及其對中國的影響》，《外交評論》2014年第6期，第90—106頁;劉若楠：《美國權(quán)威如何塑造亞太盟國的對外戰(zhàn)略》，《當代亞太》2015年第4期，第55—75頁。如劉豐指出，美國的盟國管控方式通常采取說服、誘導(dǎo)和強迫這三類手段，以彌合和協(xié)調(diào)與盟友之間的政策分歧，讓盟友采取一致行動。

劉豐：《美國的聯(lián)盟管理及其對中國的影響》，《外交評論》2014年第6期，第96頁。劉若楠指出，美國在規(guī)訓(xùn)亞太地區(qū)盟國的進程中，制定了以下“行為邊界”：不能采取與美國的全球安全戰(zhàn)略相抵觸的對外政策，與美國領(lǐng)導(dǎo)的等級外的其他國家發(fā)展外交關(guān)系時要保持距離，不允許建立或參加有可能削弱或排斥美國地區(qū)影響力的地區(qū)合作機制。劉若楠：《美國權(quán)威如何塑造亞太盟國的對外戰(zhàn)略》，《當代亞太》2015年第4期，第55—75頁。

上述研究豐富了我們對于美國聯(lián)盟管控的理解，如聯(lián)盟管控的本質(zhì)、管控困境以及管控手段等，但研究不足之處在于本質(zhì)上都屬于一種以主導(dǎo)國為中心視角的“供給性”研究，從屬國在其中的重要性被忽視。這導(dǎo)致我們無法充分解釋以下困惑：第一，美國盟國管控機制是如何在盟國落地生根的？第二，美國盟國管控機制為何有時成功，有時失靈？第三，美國盟國管控機制是如何失靈的？正如戴維·萊克所言，聯(lián)盟管控具有關(guān)系性本質(zhì)，在很大程度上離不開對從屬國的經(jīng)驗性研究。為此，下文將結(jié)合菲律賓的國內(nèi)政治變化，試圖從從屬國的角度，分析美國盟國管控機制運行成功與失敗的原因。

二、 美國盟國管控機制與菲律賓國內(nèi)政治權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)

在菲律賓，總統(tǒng)是外交政策的第一制定者。因此，美國對菲律賓盟國管控機制的本質(zhì)就是防止菲律賓總統(tǒng)的外交決策脫離美國戰(zhàn)略。美國首先要對菲律賓總統(tǒng)的外交決策權(quán)力進行預(yù)防或限制，把菲律賓總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)在“籠子”里。當然并不排除美國對菲律賓總統(tǒng)進行利益誘導(dǎo)，但美國盟國管控機制首選是威逼，利誘是第二位的。長期以來，美國通過在菲律賓塑造一種弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而保證了盟國管控機制的成功運轉(zhuǎn)。然而，任何一種政治權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)都是處于流變進程中的，尤其一旦其所植根的深層次社會結(jié)構(gòu)發(fā)生演變時，美國所塑造的弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)將會出現(xiàn)革命性變化，這反過來就會對美國盟國管控機制構(gòu)成挑戰(zhàn)。

（一） 美國盟國管控機制的本質(zhì)：弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)

菲律賓獨立以來，美國通過不同方式在菲律賓塑造一種弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，其中包括兩條基本路徑：渲染官僚體制外的反叛威脅和構(gòu)建官僚體制內(nèi)的背叛威脅。菲律賓政治結(jié)構(gòu)單一時，美國采取前者;菲律賓政治結(jié)構(gòu)多元時，美國采取后者。

冷戰(zhàn)期間，馬科斯執(zhí)政下的菲律賓政治結(jié)構(gòu)單一。馬科斯政權(quán)壟斷了國內(nèi)的軍事、政治、經(jīng)濟資源，在國內(nèi)進行獨裁統(tǒng)治。馬科斯雖然看起來具有“強勢”總統(tǒng)的特征，但其政權(quán)安全和個人權(quán)力安全都具有高度不確定性，尤其在冷戰(zhàn)格局大背景下，菲律賓南部的共產(chǎn)主義和分離主義勢力不斷擴展。諸如1969年菲共改編為新人民軍，1970年穆斯林激進青年組成“摩洛民族解放陣線”，使得馬科斯不得不依賴美國來保證其政權(quán)的穩(wěn)定。在美國看來，新人民軍是菲共的軍事分支，其宗旨是要根據(jù)毛澤東思想，以農(nóng)村為根據(jù)地在菲律賓建立一個共產(chǎn)主義國家。Gareth Porter， “Counterinsurgency in the Philippines，”SAIS Review， Vol.7， No.2， 1987， p.68.1972年8月，美國軍方向菲律賓軍方披露了一份新人民軍的秘密文件“1972年地區(qū)行動計劃”，馬科斯政權(quán)危在旦夕。在馬科斯堅決反共的前提下，美國對馬科斯同年9月宣布軍管法以及政權(quán)越來越嚴重的獨裁傾向都表示出默許態(tài)度，甚至給予馬科斯政權(quán)物質(zhì)上和道義上的支持。從1972年到1983年，美國向菲律賓提供了25億美元的軍事援助和經(jīng)濟援助，并通過包括世界銀行在內(nèi)的國際多邊機構(gòu)提供了55億美元的援助。Ibid.， p.75.

當然，在菲律賓國內(nèi)政治形勢發(fā)生重大變革的時候，美國的態(tài)度也直接決定了馬科斯政權(quán)的存亡。1986年2月22日，菲律賓國防部長恩里萊和代理參謀長拉莫斯領(lǐng)導(dǎo)的菲律賓軍隊改革運動公開宣布發(fā)動軍事政變，菲律賓民主化改革進程加快。在此關(guān)鍵時刻，馬科斯面臨著兩種選擇，即繼續(xù)負隅頑抗或妥協(xié)合作，而如何選擇實際上掌握在美國政府手中。馬尼拉時間2月25日早上，里根總統(tǒng)明確表明：“任何企圖通過暴力維持現(xiàn)政權(quán)的做法都將是徒勞無功的。這場危機的解決只能是權(quán)力和平交接給新政府。”Stanley Karnow， In Our Image： Americas Empire in the Philippines（New York：Ballantine Books， 1990）， p.57.馬科斯隨即給美國方面打電話詢問“聲明中的交接是真實意義上的交接還是國務(wù)院的另一策略”。在得到明確答復(fù)后，馬科斯又詢問能否讓他與科拉松·阿基諾達成一個“分權(quán)協(xié)議”，讓他以“高級顧問”的身份保留至1987年原有任期結(jié)束。Ibid.， p.5758.里根總統(tǒng)否決了這一提議，只允許他前往美國尋求庇護。這一天晚些時候，美國方面派出直升飛機接馬科斯一行先前往克拉克基地，再飛往美國。至此，這次菲律賓的政權(quán)更迭正式結(jié)束。這一事件在菲律賓民主化進程中具有里程碑的意義，而回顧這一進程以及各種政治力量的較量，正如有學(xué)者分析，即使科拉松·阿基諾把第一次人民力量革命成功的原因歸結(jié)于上帝的旨意和人民對馬科斯政權(quán)的反抗，但是倘若美國不放棄對馬科斯的支持，馬科斯可能也不會下臺。Ibid.，" p.23.

菲律賓民主化改革以后，國內(nèi)政治發(fā)生了重大變化。權(quán)力從馬科斯時期的個人家族集中化態(tài)勢向精英群體間擴散，政治結(jié)構(gòu)出現(xiàn)多元化趨勢。具體表現(xiàn)在民主化改革期間以及20世紀90年代，菲律賓國內(nèi)的政治行為體呈現(xiàn)出多元化，包括軍方、教會以及公民社會組織等。在菲律賓新的政治態(tài)勢下，美國的盟國管控機制主要以總統(tǒng)為中心，通過控制總統(tǒng)與軍方、總統(tǒng)與教會、總統(tǒng)與社會非政府組織（NGO）、總統(tǒng)與國會這四組權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，限制和制約總統(tǒng)權(quán)力，從而保證美國盟國管控機制的有效運行。這一管控機制有兩種基本運行模式：一種是隱性運作模式，即當總統(tǒng)外交政策與美國保持戰(zhàn)略一致時，其他各重要政治行為體也表現(xiàn)出支持或沉默。另一種是顯性運作模式，即當總統(tǒng)外交政策與美國戰(zhàn)略不一致時，其他各重要行為體就會發(fā)出反對聲音，并表現(xiàn)出背叛的態(tài)勢，從而對總統(tǒng)構(gòu)成政治壓力，迫使其屈服。

具體而言，與官僚體制外的反叛威脅相比，體制內(nèi)的背叛威脅主要來自軍方的政變、國會的彈劾、教會的譴責以及非政府組織的抗議。從軍方來看，美國與菲律賓軍方關(guān)系非常密切，從提供武器裝備、資金援助、制度建設(shè)再到人才培養(yǎng)等。美國為菲律賓軍官提供了很多直接在美國進修學(xué)習(xí)的機會，更為重要的是，這些學(xué)員有很多擔任了菲律賓軍方的高級職務(wù)。例如，拉莫斯就在1950年畢業(yè)于美國西點軍校，曾擔任菲律賓國防部長，并于1992年擔任總統(tǒng)。菲律賓軍方內(nèi)部的親美勢力非常強大，直到今天，菲律賓軍方在政府內(nèi)部仍被認為是親美勢力的“堡壘”，杜特爾特曾戲謔現(xiàn)任國防部長洛倫扎納為“美國中情局的秘密特工”。Philip C.， “Tubeza Duterte ribs Delfin： ‘Youre CIA’，”Philippine Daily Inquirer， September 28，" 2017， http：//newsinfo.inquirer.net/933944/duterteribsdelfinyourecia.因此，美國通過影響擁有實權(quán)的菲律賓軍方，對菲律賓總統(tǒng)的外交政策進行糾偏。

除了軍方施壓，諸如親美議員在國會內(nèi)部對總統(tǒng)發(fā)起彈劾也同樣對總統(tǒng)的外交決策構(gòu)成了限制。菲律賓國會內(nèi)部一直有一些堅定的親美分子，如1971年，前議員魯菲諾·安東尼奧（Rufino Antonio）曾經(jīng)在報紙上發(fā)起了一場“菲律賓加入美國運動”，呼吁通過全民公決來決定菲律賓是否加入美國，成為美國的一個州。1972年，該運動還成立了一個正式的政黨組織，此后該運動領(lǐng)導(dǎo)人還多次登記參加總統(tǒng)選舉。Oren Bustos and Vanessa Cabacungan， TIMELINE： Efforts to Make the Philippines a US State， April 23， 2014， https：//www.rappler.com/newsbreak/iq/56124timelinephusstateannexation. 目前，菲律賓國會內(nèi)部親美議員安東尼奧·特里蘭尼斯（Antonio Trillanes）也成為杜特爾特最堅定的反對者。2017年10月，在特朗普訪問菲律賓前夕，安東尼奧·特里蘭尼斯甚至前往美國，會見美國國會主張削減對菲武器出口的議員，匯報了杜特爾特政府時期菲律賓國內(nèi)的腐敗和人權(quán)狀況，以圖勸服美國取消特朗普的訪菲之行。Jocelyn R.Uy， “Trillanes， I Cant Stop Trumps Visit，”Philippine Daily Inquirer， October 21，" 2017， http：//globalnation.inquirer.net/161010/philippinenewsupdatesglobalnationantoniotrillanesivusvisitmarcorubiodonaldtrump.此外，菲律賓1987年憲法規(guī)定，菲律賓總統(tǒng)、副總統(tǒng)都經(jīng)過民選產(chǎn)生，可以來自不同的政黨，因此在一定意義上，副總統(tǒng)就是作為總統(tǒng)的反對者或監(jiān)督者而存在的，這在很大程度上也為美國的干涉提供了便利。

就宗教勢力而言，在馬科斯執(zhí)政后期，以辛大主教為代表的宗教力量逐漸走向政治舞臺前沿。革命后，作為“政治回報”，辛大主教成為阿基諾夫人政府時期非正式的精神與道德顧問。Edgardo Dagdag， “The Politicization of the Philippine Catholic Church，”Asian Studies， Vol.34， 1998， p.55.1992年，拉莫斯政府上臺，拉莫斯總統(tǒng)信奉新教，因此遭到了辛大主教的反對，辛大主教對拉莫斯政府的政治、經(jīng)濟和社會政策都進行了批駁，尤其當拉莫斯為連任總統(tǒng)發(fā)起修憲運動時，遭到了以教會為首的政治力量的強烈反對，最終以失敗而告終。值得注意的是，美國和菲律賓教會的關(guān)系相對較弱，美國方面基于“政教分離”原則，傾向于教會在菲律賓政治中發(fā)揮溫和保守的作用。但是菲律賓歷史一再證明，在菲律賓國內(nèi)政治危機的重大時刻，美國方面與教會方面都能積極達成共識，促成合作，而且二者在人權(quán)和民主的價值觀方面高度契合，因此雙方的合作潛力不容忽視。

菲律賓民主化革命之后，社會政治環(huán)境相對寬松，大大促進了以非政府組織為代表的社會力量的發(fā)展，其登記注冊的數(shù)量從1986年的27100個猛增到2000年的95000個。Jennifer C.Franco， The Philippines： Fractious Civil Society and Competing Visions of Democracy（Stanford， CA.： Stanford University Press， 2004）， p.109.2000年，為了逼迫埃斯特拉達總統(tǒng)辭職，11個大商會聯(lián)合發(fā)表聲明，擔心比索下跌和外資流失，要求總統(tǒng)下臺。隨后，160多個非政府組織發(fā)起名為“菲律賓人民議會Ⅱ”的抗議活動，引領(lǐng)了菲律賓歷史上第二次人民力量革命運動。Ibid.， p.123.非政府組織還經(jīng)常以公民身份發(fā)起對總統(tǒng)的彈劾，一旦得到眾議員足夠票數(shù)的支持，彈劾程序即可啟動。美國與菲律賓非政府組織的聯(lián)系是一種多層面的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，其中包括援助主體多樣化、援助方式多樣化、社會影響持久化。美國對菲律賓的援助主體既有政府組織，也有各種基金會等非政府組織。如菲律賓國內(nèi)最早的非政府組織“菲律賓農(nóng)村重建運動”（Philippines Rural Reconstruction Movement，簡稱PRRM）的相當一部分資金就來源于美國中央情報局（Central Intelligence Agency，簡稱CIA）和國際開發(fā)署（United States Agency for International Development，簡稱USAID），二者的資金通過美國國內(nèi)的一些著名基金會如福特基金會、洛克菲勒基金會及亞洲基金會等流向PRRM，或通過菲律賓國內(nèi)政府機構(gòu)流入PRRM。施雪琴：《菲律賓的非政府組織發(fā)展及其原因》，《南洋問題研究》2002年第1期，第69—70頁。美國與非政府組織之間的援助合作方式不僅僅是資金合作，還包括技術(shù)合作、能力建設(shè)、價值傳播等。總體而言，盡管菲律賓非政府組織的制度組織化程度不高，但其社會觸角比較廣泛，已滲透到菲律賓政治、經(jīng)濟、社會、文化的各個細胞中，極大地傳播了美國理念。更為重要的是，借助于非政府組織的非營利性、志愿性和人道主義，菲律賓社會普遍形成了一種對美國的信任情緒，這種社會情緒最終將對菲律賓總統(tǒng)的政治行為構(gòu)成輿論壓力。

綜上所述，美國盟國管控機制的核心是一個以弱勢總統(tǒng)為中心的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而在菲律賓總統(tǒng)政策偏離美國戰(zhàn)略軌道時，對菲律賓總統(tǒng)的權(quán)力安全形成威脅。當菲律賓社會結(jié)構(gòu)單一時，美國通過渲染體制外共產(chǎn)主義和分離主義勢力的外部威脅，造成菲律賓總統(tǒng)對美國的依賴;當菲律賓社會結(jié)構(gòu)多元化時，美國通過發(fā)展與菲律賓國內(nèi)其他重要政治行為體之間的關(guān)系，從而對菲律賓總統(tǒng)的權(quán)力構(gòu)成制衡。如圖1所示。

（二） 美國盟國管控機制面臨的挑戰(zhàn)： 弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的流變

值得注意的是，美國盟國管控機制所依賴的弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)盡管具有相對穩(wěn)定性，但并非一成不變。一旦這種權(quán)力關(guān)系發(fā)生流變，美國的盟國管控機制效果就會相應(yīng)出現(xiàn)變化。一旦國內(nèi)權(quán)力關(guān)系的天平朝著背離總統(tǒng)的方向傾斜，總統(tǒng)外交決策的獨立性就會減弱，美國盟國管控機制成功的概率就會進一步增加;相反，一旦國內(nèi)權(quán)力關(guān)系的天平朝著總統(tǒng)的方向傾斜，總統(tǒng)外交決策的獨立性就會增強，美國盟國管控機制失靈的概率就會增加。

要考察菲律賓國內(nèi)弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)是否發(fā)生流變，就需要對這一權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)所植根的菲律賓社會結(jié)構(gòu)進行考查。社會結(jié)構(gòu)是特定社會內(nèi)部社會個體圍繞某一價值的分布和聚合狀態(tài)，它涉及社會階層分布的原則，階層之間的關(guān)系以及影響力如何在階層之間分布等。

哈羅德·D.拉斯韋爾、亞伯拉罕·卡普蘭：《權(quán)力與社會：一項政治研究的框架》，王菲易譯，上海世紀出版集團，2012年，第71—76頁。社會結(jié)構(gòu)變革對現(xiàn)有權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的影響主要表現(xiàn)在兩個方面：或帶來新的社會階層，或改變現(xiàn)有社會階層之間的權(quán)力平衡。具體對本文的研究問題而言，就是菲律賓總統(tǒng)背后的社會階層基礎(chǔ)是否發(fā)生了變化，是增加還是削弱了總統(tǒng)的權(quán)力分布。菲律賓社會是一個以家族政治為基礎(chǔ)的社會，政治權(quán)力主要集中在精英家族手中，大眾作為“沉默的大多數(shù)”并不實質(zhì)性參與政治權(quán)力爭奪。家族政治以及庇護制構(gòu)成了菲律賓政治的主要特征，這幾乎已經(jīng)成為菲律賓研究學(xué)者的一個共識，參閱：Carl Lande， Leaders， Factions and Parties， “The Structure of Philippine Politics，” The Journal of Asian Studies， Vol.25， No.3， 1966;BJT Kerkvliet， “Toward a More Comprehensive Analysis of Philippine Politics： Beyond the PatronClient， Factional Framework，”Journal of Southeast Asian Studies， Vol.26， No.2， 1995， pp.401419.菲律賓的政治家族普遍存在于呂宋島、維薩亞斯島的基督教地區(qū)和棉蘭老島、南部群島的伊斯蘭地區(qū)，尤其是棉蘭老島伊斯蘭地區(qū)的政治家族，曾組建準軍事部隊以防止來自外部家族的威脅。家族之間的聯(lián)盟分化、縱橫捭闔構(gòu)成了政黨、軍隊乃至社會政治力量的具體生態(tài)。

在菲律賓原有的社會結(jié)構(gòu)中，總統(tǒng)是菲律賓政治家族階層的代言人，無論是菲律賓獨立之初的羅哈斯總統(tǒng)，還是獨裁時期的馬科斯總統(tǒng)，抑或是人民力量革命推選出來的阿基諾夫人，再或是新上臺的杜特爾特總統(tǒng)。唯一的例外是1998年上臺的埃斯特拉達總統(tǒng)，但很快就被趕下臺。一方面，菲律賓總統(tǒng)皆出身盤根錯節(jié)的名門家族;另一方面，總統(tǒng)政策具有明顯維護大家族整體利益的傾向，集中表現(xiàn)在菲律賓國內(nèi)至今仍沒有解決土地改革問題。菲律賓的政治家族大多都擁有大量土地，形成了既定的利益團體。雖然土地改革關(guān)系到廣大中下層人民大眾的利益，但不可避免會觸及菲律賓國內(nèi)土地大家族的既有利益。從馬科斯到阿基諾夫人執(zhí)政時期，盡管政府也出臺了一些法案，但土地改革在實踐中基本都無法推進，諸如阿基諾家族路易西塔莊園的土地問題就遲遲難以解決。最為嚴重的是，近年來，土地改革問題已經(jīng)被移出了菲律賓的政治話語體系，不再是社會和政治關(guān)注的重要議題，顯然菲律賓中下層人民大眾的利益進一步被邊緣化。Jennifer C.Franco， The Philippines： Fractious Civil Society and Competing Visions of Democracy（Stanford， CA.：Stanford University Press， 2004）， p.102.

雖然菲律賓總統(tǒng)是菲律賓家族政治的利益代表，但是僅僅代表菲律賓家族政治的精英卻不一定能當選總統(tǒng)，這是近年來菲律賓總統(tǒng)選舉中出現(xiàn)的新現(xiàn)象，始于2010年阿基諾三世的當選。有學(xué)者稱阿基諾三世的當選雖然不是一種和原有政治模式的完全決裂，但也并非簡單復(fù)制，而是出現(xiàn)了一些漸進式的微妙變化，那就是選舉動員過程中出現(xiàn)的公眾話語權(quán)的增強。作為一種新的政治行動，以新媒體為基礎(chǔ)的公眾話語不同于傳統(tǒng)的游行抗議等，它同時還超越了菲律賓社會不平等、貧窮等限制條件，實質(zhì)性擴大了菲律賓社會普通大眾的政治參與程度。ELE Hedman， “The Politics of ‘Public Opinion’ in the Philippines，”Journal of Current Southeast Asian Affairs， Vol.29， No.4， 2010， pp.97118.從選舉投票結(jié)果來看，2004年，阿羅約競選之初在菲律賓精英階層中獲得的支持率最高為33.3%;但阿基諾三世時期在精英階層中獲得的支持率最高達37%，不容忽視的是，普通大眾給予他的支持率更高，高出了3個百分點。杜特爾特最終的成功當選也離不開普通大眾的支持。杜特爾特是5位總統(tǒng)候選人中唯一來自地方的人選，與國家精英階層聯(lián)系較弱。在杜特爾特競選之初，精英階層支持的人選并非杜特爾特，而是格雷絲·傅（Grace Poe），杜特爾特在精英階層中的支持率僅為24%。上述數(shù)據(jù)來自Pulse Asia 在每個選舉年的1月所做的初步民意調(diào)查，具體參閱：Electoral Polls， http：//www.pulseasia.ph/databank/electoralpolls/。杜特爾特最終的成功當選，有學(xué)者稱其為杜特爾特版“民粹主義”的勝利，“他首先是一個民粹主義者，使用了一種大眾和精英對立的政治

話語風(fēng)格來取悅大眾”Richard Javad Heydarian， The Rise of Duterte （New Manila：Palgrave macmillan， 2017）， p.9.。也有學(xué)者稱其為“杜特爾特總統(tǒng)現(xiàn)象”，認為其反映了菲律賓精英民主正在經(jīng)歷變革，菲律賓正在走向一個更包容的民主社會。RC Casiple， “The Duterte Presidency as a Phenomenon，”Contemporary Southeast Asia， Vol.38， No.2， 2016， pp.179184.當然，杜特爾特現(xiàn)象并不意味著菲律賓社會已經(jīng)完全擺脫了家族精英政治的掣肘，畢竟杜特爾特最終也得到了精英階層的支持，而且6位副總統(tǒng)候選人不僅包括馬科斯家族的繼承人，其他幾位也都受到不同精英派系的支持。Ibid.， p.181.但無論如何，從阿基諾三世到杜特爾特的當選，反映了一種社會演變，即菲律賓總統(tǒng)已經(jīng)不僅僅是家族精英的代言人，同時也得到了普通大眾的支持。這說明菲律賓總統(tǒng)代表的社會階層已經(jīng)從精英階層轉(zhuǎn)向了“精英+”階層。社會階層的擴展意味著菲律賓總統(tǒng)的權(quán)威合法性增強，同時其政治力量以及權(quán)力資源也在增強，這將改變菲律賓總統(tǒng)與其他重要政治行為體之間的權(quán)力平衡。正如亞伯拉罕·卡普蘭在《權(quán)力與社會：一項政治研究的框架》中所言，一個政治機構(gòu)要有效制約另一個政治機構(gòu)的活動，它必須代表一種政治力量，必須是一種社會影響力的組織化表達，一種立足共同體的社會權(quán)威。哈羅德·D.拉斯韋爾、亞伯拉罕·卡普蘭：《權(quán)力與社會：一項政治研究的框架》，王菲易譯，上海世紀出版集團，2012年，第210頁。無疑，菲律賓總統(tǒng)背后的權(quán)力基礎(chǔ)在擴大，對美國盟國管控機制所要謀求的弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。這一變革最終解釋了美國盟國管控機制為何曾經(jīng)成功約束了阿羅約政府的對華政策調(diào)整，卻難以有效約束杜特爾特政府的對華政策調(diào)整。

三、 美國盟國管控機制成功案例：

阿羅約政府的對華政策調(diào)整〖*1〗

（一） 阿羅約政府的對華政策調(diào)整

21世紀初，菲美關(guān)系在“9·11”事件后圍繞反恐展開了緊密合作，但

短暫蜜月期后雙方關(guān)系出現(xiàn)了一些波折。2004年7月，為營救在伊拉克被恐怖分子劫持的一名菲籍卡車司機，菲律賓政府不顧美方反對，單方面將軍隊從伊拉克撤出，給美國的反恐聯(lián)盟帶來了一些負面影響。菲律賓國內(nèi)有學(xué)者認為，由于海外務(wù)工人員比較多，菲律賓對菲國人的海外安全問題存在著“過度”的關(guān)注，這是菲律賓外交政策的一個特殊之處，參見：Aileen S.P.Baviera， “The Influence of Domestic Politics on Philippine Foreign Policy： The Case of PhilippinesChina Relations since 2004，” S.Rajaratnam School of International Studies，" June 5， 2012， p.10.此舉引起美方強烈不滿，小布什政府譴責這一行為向恐怖分子釋放了錯誤信號，并威脅要降低對菲援助，美菲關(guān)系陷入困境。Richard Javad Heydarian， The Rise of Duterte （New Manila：Palgrave macmillan， 2017），" p.61.在此背景下，阿羅約政府開始調(diào)整對華政策。阿羅約形容自己的對華政策為“全面接觸”，旨在促進兩國關(guān)系全面、多方位以及長遠發(fā)展。Renato Cruz De Castro， “Weakness and Gambits in Philippine Foreign Policy in the Twentyfirst Century，” Pacific Affairs， Vol.83， No.4， 2010， p.706.2004年9月，阿羅約高調(diào)訪問中國，中國海洋石油總公司和菲律賓國家石油公司簽署了《在南中國海協(xié)議區(qū)聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》，協(xié)議合作區(qū)總面積為142886平方公里，雙方各出3名代表成立聯(lián)合合作委員會，制定工作計劃和安排數(shù)據(jù)交流等。“An Agreement for Joint Marine Seismic Undertaking in the Certain Areas in the South China Sea，”September 1， 2004， https：//www.spratlys.org/documents/agreement_bilateral_marine_seismic_undertaking.pdf.2005年3月14日，中國、菲律賓、越南的3家石油公司在馬尼拉簽署《在南中國海協(xié)議區(qū)三方聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（Joint Maritime Seismic Undertaking Agreement among China， Vietnam and the Philippines，簡稱JMSU）。JMSU協(xié)議分為3個階段，計劃于2008年完成，其后來自3個國家的代表將對收集到的資料進行評估，并為下一步的開發(fā)合作提供政策建議。“A Tripartite Agreement for Joint Marine Research in Certain Areas in the South China Sea，”September 1， 2004， http：//www.spratlys.org/documents/tripartite_agreement_marine_scientific_research.pdf.JMSU協(xié)議無疑是中菲雙邊關(guān)系發(fā)展的重大突破，在此基礎(chǔ)上，中菲合作不斷向前發(fā)展。在2007年4月海南博鰲論壇期間，中國中興通訊與菲律賓交通通信部簽署了政府寬帶網(wǎng)項目的商務(wù)意向合同，總金額達3.29億美元。此外，中國承諾向菲律賓的北呂宋鐵路系統(tǒng)提供援助，中國企業(yè)也將進一步促進菲律賓的能源、基礎(chǔ)建設(shè)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展，兩國關(guān)系進入了“友誼的黃金時代”。

菲律賓國內(nèi)學(xué)者認為菲中關(guān)系的發(fā)展有對抗美國的意圖。雷納托·卡斯特羅（Renato Cruz De Castro）認為，中國高調(diào)發(fā)展中菲經(jīng)濟和政治合作是中國試圖削弱美菲同盟關(guān)系的外交策略，中方希望與菲律賓不斷增長的貿(mào)易和安全聯(lián)系能夠牽制菲律賓在一系列中美關(guān)系上的立場表態(tài)，如是否支持美國在臺灣海峽以及東海問題上的政策立場。Ian Storey， “Trouble and Strife in the South China Sea Part II： The Philippines and China，”The Jamestown Foundation， April 28， 2008， https：//jamestown.org/program/troubleandstrifeinthesouthchinaseapartiithephilippinesandchina/.

（二） 美國盟國管控機制下的菲律賓權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)

菲中關(guān)系的改善提升了中國在該地區(qū)的地位，削弱了美國在該地區(qū)的影響力。針對阿羅約政府偏離美國戰(zhàn)略目標的外交行為，美國啟動了盟國管控機制，促使菲律賓軍方、非政府組織以及國會內(nèi)部親美人士在菲中關(guān)系上做文章，進行政治污名化，對阿羅約總統(tǒng)施加壓力。美國啟動了和菲律賓軍方的一些特別合作項目，以獲得軍方支持。2006年3月，美國和菲律賓成立了軍事安全溝通委員會，促進雙方在非傳統(tǒng)領(lǐng)域的協(xié)商合作。美國方面還開始資助菲律賓軍方一些長期耗資巨大的項目，如菲海軍南部海域監(jiān)控項目耗資高達1500萬美元，該項目涉及給菲律賓蘇祿海和蘇拉威西海南部邊界裝置高頻無線電設(shè)備和雷達系統(tǒng)。Renato Cruz De Castro， “Weakness and Gambits in Philippine Foreign Policy in the Twentyfirst Century，” Pacific Affairs， Vol.83， No.4， 2010， p.707.菲律賓國內(nèi)的一些非政府組織、商業(yè)協(xié)會、部分學(xué)者也開始出來指責中菲合作，認為存在不透明、要價過高以及回扣等現(xiàn)象。菲律賓國會內(nèi)部親美人士也紛紛行動，推波助瀾。2008年2月26日，親美參議員安東尼奧·特里蘭尼斯首先在國會提交309號提議，呼吁對JMSU協(xié)議展開調(diào)查。隨后，參議員馬德里加爾（Madrigal）提交了315號彈劾提議，潘菲洛·拉克森（Panfilo Lacson）提交了319號彈劾提議，稱阿羅約的行為違背了公眾信任，違反了憲法第12條，已構(gòu)成叛國罪，阿羅約必須為此負責。“INVESTIGATION： ‘SPRATLY DEAL’，”February 26， 2008， 14th Congress， Senate Resolution No.309;“INQUIRY： ALLOWING CHINA TO EXPLORE GAS AND OIL DEPOSITS IN SPRATLY ISLANDS，”March 4， 2008， 14th Congress， Senate Resolution No.315;“JOINT MARINE SEISMIC AGREEMENT/SPRATLY ISLANDS，” March 5， 2008， 14th Congress， Senate Resolution No.319.

在社會各界壓力下，2007年10月，阿羅約終止了中國企業(yè)投資的政府寬帶網(wǎng)項目;2008年6月30日，JMSU協(xié)議到期后，阿羅約政府聲稱能源部不愿再延長JMSU 協(xié)議。中菲南海資源合作的努力被迫擱淺，中菲關(guān)系遭受重創(chuàng)。與此同時，隨著2009年奧巴馬上臺，菲美關(guān)系迎來了新的發(fā)展高峰。同年7月30日，阿羅約訪問美國白宮，這是奧巴馬上臺后東南亞國家的第一個造訪者。11月，美國時任國務(wù)卿希拉里訪問菲律賓。尤其是隨著奧巴馬亞太再平衡戰(zhàn)略的出臺以及深化，菲律賓對美國全球戰(zhàn)略布局的配合程度也越來越高。

綜觀阿羅約政府時期菲律賓對美、對華的政策調(diào)整，不難發(fā)現(xiàn)，美國的盟國管控機制有效管控了阿羅約政府的對美戰(zhàn)略偏差。而這一管控機制能夠成功運行，則是基于早在JMSU協(xié)議之前弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)已經(jīng)形成。菲律賓總統(tǒng)在與各重要政治行為體的權(quán)力關(guān)系互動中都處于一種弱勢地位，因此美國通過這些政治行為體渠道釋放的反對信號，很容易對阿羅約總統(tǒng)的個人權(quán)力形成壓力，從而迫使阿羅約政府不得不進行政治屈服。

具體而言，2001年1月，阿羅約在軍方以及中上層社會力量的支持下，通過發(fā)動第二次人民力量革命，成功推翻了埃斯特拉達政府而上臺。但這種政治聯(lián)盟很快破裂，而且對阿羅約的政治勢力形成了極大掣肘。2001年5月，在菲律賓中期選舉中，雖然阿羅約的人民力量聯(lián)盟成功擊敗了埃斯特拉達的政黨聯(lián)盟，但是前軍方領(lǐng)導(dǎo)人參議員胡安·龐塞·恩里萊（Juan Ponce Enrile）和格雷戈里奧·霍納桑（Gregorio Honasan）的落選引起軍方內(nèi)部的不滿。隨后阿羅約通過“職位出租”獲得了一些高層軍官的支持，但從2003年到2007年，一些中下層軍官至少發(fā)動了3次兵變。在2006年最嚴重的一次軍事叛亂中，馬尼拉地區(qū)多處發(fā)生爆炸。在很大程度上，軍事政變的威脅成為籠罩在阿羅約政府頭上的陰影，使阿羅約的外交政策受到很大限制。在國會內(nèi)部，多名議員對阿羅約發(fā)起彈劾案。雖然阿羅約成功控制了眾議院，防止了來自體制內(nèi)彈劾議案的最終通過，但反對派基本控制了參議院，仍然對阿羅約造成很大困擾。阿羅約政府與非政府組織的關(guān)系也非常緊張。一方面是由于阿羅約政府的上臺畢竟是在推翻了“民選總統(tǒng)”的基礎(chǔ)上，因此一些非政府組織基于“維護憲法”的精神對阿羅約政變上臺行為有所不滿。早在2001年4月，埃斯特拉達的支持者包括一些參議員就集結(jié)在乙沙大道上，試圖發(fā)動第三次人民力量革命推翻阿羅約政府。另一方面是由于阿羅約政府展開“法外殺害”，尤其是針對媒體記者和一些政治異見者的行為，引起了菲律賓國內(nèi)甚至國際上各種非政府組織的不滿。Allen Hicken， “The Philippines in 2007： Ballots， Budgets， and Bribes，”Asian Survey， Vol.48， No.1， 2008， p.81.此外，2004年8月社會氣象站的民意調(diào)查顯示，菲律賓國內(nèi)55%的民眾認為當年5月的總統(tǒng)選舉存在舞弊現(xiàn)象。Temario C.Rivera， “The Philippines in 2004，”Asia Survey， Vol.45， No.1， 2005， p.128.2005年，為了防止群眾游行以及第三次人民力量革命爆發(fā)，阿羅約政府頒布了“管控預(yù)防法”，規(guī)定沒有政府批準，禁止進行抗議游行活動，這更是引發(fā)民間社會團體的不滿。EvaLotta E.Hedman， “The Philippines in 2005： Old Dynamics， New Conjuncture，”Asian Survey， Vol.46， No.1， 2006， p.188.辛大主教去世后，阿羅約與天主教會的關(guān)系比較微妙。一方面，在2005年阿羅約身陷腐敗丑聞時，教區(qū)主教們不僅沒有公開譴責，反而給予了支持，稱“畢竟任何人都會撒謊”，而且私下拒絕了公開譴責阿羅約總統(tǒng)2004年選舉舞弊的請求。Oscar P.Lagman， “Church Lost Its Influence during Arroyo Presidency，”January 23， 2017， http：//opinion.inquirer.net/101048/churchlostinfluencearroyopresidency.另一方面，值得注意的是，雙方這種聯(lián)合是建立在高層私人間賄賂腐敗的關(guān)系基礎(chǔ)上的，對阿羅約的支持并沒有擴散到天主教基層民眾中，雙方的利益聯(lián)合非常脆弱，因此天主教會對阿羅約來說是一支不可靠的政治聯(lián)盟力量。

正是由于阿羅約總統(tǒng)在國內(nèi)權(quán)力關(guān)系互動中處于一種弱勢地位，因此在美國盟國管控機制下，她迫于政治壓力，很快調(diào)整了對華政策。隨著2009年阿羅約總統(tǒng)修改憲法的努力受挫，尤其是美國方面表達了希望2010年按期舉行總統(tǒng)選舉的意愿后，阿羅約總統(tǒng)的政治生命隨著任期結(jié)束而告一段落。Patricio N.Abinales， “The Philippines in 2009： The Blustery Days of August，”Asian Survey， Vol.50， No.1， 2010， p.221.

四、 美國盟國管控機制失敗案例：

杜特爾特政府的對華政策調(diào)整〖*1〗

（一） 杜特爾特政府的對華政策調(diào)整

2010年至2016年，阿基諾三世政府的外交政策的主要特征為：深入配合參與美國的亞太再平衡戰(zhàn)略，不斷深化雙方的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系;與此同時，與中國的南海爭端沖突越來越激烈。R.C.De Castro，" “The Duterte Administrations Foreign Policy： Unravelling the Aquino Administrations Balancing Agenda on an Emergent China，” Journal of Current Southeast Asian Affairs， Vol.35， No.3， 2016， pp.139159.2013年，菲律賓不顧中國反對，強行將南海問題提交聯(lián)合國仲裁。2014年，奧巴馬訪問菲律賓，雙方發(fā)表《馬尼拉宣言》，簽署《強化防務(wù)合作協(xié)議》等。在美菲聯(lián)合推動下，南海問題朝著沖突的方向不斷演進，尤其是2016年7月12日南海仲裁的結(jié)果更是引起中國方面的抗議。在此大背景下，2016年5月30日，杜特爾特通過競選成為菲律賓新一任總統(tǒng)。杜特爾特首先在菲律賓國內(nèi)和東盟峰會上都對南海仲裁結(jié)果表現(xiàn)出冷靜和克制的態(tài)度，其次于2016年10月率團訪問中國，與中國就南海問題的管控以及下一步的共同開發(fā)達成原則共識，中菲關(guān)系實現(xiàn)全面轉(zhuǎn)圜，進入全新發(fā)展階段。與此同時，美菲關(guān)系也經(jīng)歷了調(diào)整，菲律賓從依賴美國的外交轉(zhuǎn)向獨立外交。菲律賓的外交政策目標調(diào)整為減少對美國的依賴，發(fā)展和美國、中國、俄羅斯、日本和印度更為均衡的外交關(guān)系，堅持東盟的核心地位，從而促進菲律賓的國家利益。Richard Javad Heydarian， The Rise of Duterte （New Manila：Palgrave macmillan， 2017）， p.87.具體而言，華盛頓在南海地區(qū)的自由航行行動不能再使用菲律賓的軍事基地，終止了美菲在南海爭議海域的聯(lián)合巡邏，降低了美菲軍事合作規(guī)模，取消了部分聯(lián)合軍演。“肩并肩”軍事演習(xí)的場域、參演人數(shù)和設(shè)備都將面臨重新調(diào)整。菲律賓外交政策的調(diào)整給美國帶來了一定壓力，《經(jīng)濟學(xué)人》稱，美國在東南亞地區(qū)的堅定盟友正像成熟的芒果一樣撲通一下掉入了中國人的掌心。Banyan，" “Dutertes Pivot，” The Economist， http：//www.economist.com/news/asia/21708984philippinesuntilnowstaunchamericanallyfallingchinesecampdutertes

pivot.雖然目前仍無法準確斷定菲律賓的外交政策調(diào)整到底能走多遠，但無論如何，菲律賓外交政策的調(diào)整使美國利用南海問題制約中國的戰(zhàn)略牌大打折扣，使美國在東南亞地區(qū)的影響力也有所削弱，在一定程度上使美國不得不將目光轉(zhuǎn)向南亞的印度和印太戰(zhàn)略。

（二） 美國盟國管控機制下的菲律賓權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)

針對杜特爾特政府的“脫軌”行為，美國啟動了盟國管控機制。美國奧巴馬政府撤銷了原定與杜特爾特的雙邊會面，撤銷了原本擬對菲律賓警察部隊提供的26000支突擊步槍。美國還暫緩提供對菲律賓“千年挑戰(zhàn)基金”4億美元的援助。2016年，美國對菲律賓的年度經(jīng)濟援助總額從上一年度的1.57億美元下降為1.37億美元，比2014年下降了1.73億美元，比阿基諾三世時期最高年度額下降了4.77億美元。國際人權(quán)組織機構(gòu)更是嚴厲譴責菲律賓侵害了人權(quán)。“大赦國際”稱，在杜特爾特的禁毒行動中，成千上萬的人被非法殺害，人權(quán)分子遭到威脅恐嚇，菲律賓國內(nèi)的言論自由受到侵害，死刑法案死灰復(fù)燃等。“PHILIPPINES 2017/2018，” Amnesty International，" https：//www.amnesty.org/en/countries/asiaandthepacific/philippines/reportphilippines/.總部在紐約的“人權(quán)觀察”稱，杜特爾特總統(tǒng)讓菲律賓陷入了20世紀70、80年代馬科斯政權(quán)以來最糟糕的人權(quán)危機，禁毒行動導(dǎo)致了約12000人死亡，主要是包括兒童在內(nèi)的城市貧民。Kenneth Roth， “Extrajudicial Killings，”Human Rights Watch，" https：//www.hrw.org/worldreport/2018/countrychapters/philippines. 2018年2月，國際刑事法院正式通知菲律賓政府，稱將對杜特爾特領(lǐng)導(dǎo)的打擊毒品犯罪行動中是否有違反人權(quán)行為展開初步調(diào)查。除了這些懲罰舉措，美國還密切與菲律賓軍方的關(guān)系，加大對菲律賓軍方的支持力度。2016年，美國對菲律賓的軍事援助額首次超過經(jīng)濟援助額，而且與上一年度相比，美國對菲律賓的軍事援助額呈現(xiàn)上升趨勢，從1.01億美元上升到1.52億美元，增加幅度為50%。2017年下半年，菲律賓南部棉蘭老島馬拉維市“毛特組織”及阿布沙耶夫武裝發(fā)動恐怖襲擊，美國向菲律賓派出反恐部隊，并為軍隊提供監(jiān)視和情報收集方面的技術(shù)支持。雖然美國啟動了盟國管控機制，而且特朗普上臺后與杜特爾特的私人關(guān)系較奧巴馬時期有所改善，但直到目前為止，杜特爾特政府的對華政策并沒有出現(xiàn)大的調(diào)整。對于2017年下半年美國對菲律賓反恐提供的援助，杜特爾特也只是降低了批美聲調(diào)，對美國表達了口頭感謝，仍然堅持獨立外交，與中國的外交關(guān)系至今仍保持著良好發(fā)展勢頭。目前來看，美國對菲律賓管控機制在很大程度上是失敗的，其原因在于菲律賓社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。總統(tǒng)背后代表的社會階層從精英階層向“精英+”階層演變，從而使總統(tǒng)權(quán)力基礎(chǔ)增大，總統(tǒng)與其他政治行為體的權(quán)力關(guān)系平衡被打破，導(dǎo)致美國盟國管控機制所依賴的弱勢總統(tǒng)關(guān)系結(jié)構(gòu)發(fā)生了動搖。

具體而言，從杜特爾特政府與軍方的關(guān)系互動來看，軍方雖然有強烈的親美情緒，對杜特爾特政府疏離美國的外交政策有所不滿，但并沒有出現(xiàn)針對杜特爾特政府的軍事叛亂行為。一方面，杜特爾特在國內(nèi)的社會民意支持率一直較高，遠高于阿羅約政府，較高的民意支持率成為制約菲律賓軍方發(fā)生叛亂的重要因素;另一方面，阿基諾政府時期，基于自身較高的民意支持率，其對軍方進行了改革，促進菲律賓軍隊職業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)，削弱了政治化色彩。2010年7月，阿基諾三世執(zhí)政不久就承諾要促進菲律賓武裝部隊的現(xiàn)代化建設(shè)，發(fā)展的重點從“國內(nèi)平叛”轉(zhuǎn)到“國土防御”上，提出了建立“最低限度、可信的防御能力”。陳慶鴻：《菲律賓軍事現(xiàn)代化及其前景》，《國際資料信息》2012年第8期，第16頁。其軍事現(xiàn)代化的措施包括提高軍費比例，從美國購買軍事裝備，深化菲美軍事合作等。同時，阿基諾三世政府視中國為威脅的做法，在一定程度上增強了軍隊保衛(wèi)國家的軍事使命感，這也減少了他們考慮政治問題的傾向性。正如亨廷頓所言，控制軍方權(quán)力、提高軍隊職業(yè)化水平的其中一條原則，就是把軍隊建設(shè)的方向確定在軍事使命上。外部威脅創(chuàng)造了一種氛圍，迫使軍方為即將發(fā)生的戰(zhàn)爭全心全意做好準備，從而降低了干預(yù)國內(nèi)政治的可能性。亨廷頓：《第三波：20世紀后期的民主化浪潮》，歐陽景根譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第234—239頁。

從杜特爾特與國會內(nèi)部、教會、非政府組織的關(guān)系互動來看，在國會內(nèi)部，杜特爾特利用自身廣泛的社會基礎(chǔ)，很快控制了眾議院和參議院。尤其是2016年8月杜特爾特政府發(fā)布了一份涉毒“黑名單”，其中包括160多名政、法、軍、警界人士。黑名單產(chǎn)生過程的神秘性給菲律賓國內(nèi)反對派帶來了很大壓力。“DUTERTES LIST： ‘Narco’ Politicos， Lawmen， Judges，” ABSCBN News， August 11， 2016， http：//news.abscbn.com/news/08/07/16/duterteslistnarcopoliticoslawmenjudges.目前，菲律賓國內(nèi)以參議員安東尼奧·特里蘭尼斯、副總統(tǒng)萊妮·羅布雷多（Leni Robredo）、首席大法官塞雷諾（Maria Lourdes Sereno）為首的反對力量很難在國會內(nèi)部獲得廣泛支持，難以對杜特爾特構(gòu)成實質(zhì)性挑戰(zhàn)。杜特爾特在與教會的關(guān)系互動中也比較強勢。早在2015年11月，杜特爾特就譴責羅馬教皇訪問菲律賓造成擁堵。在杜特爾特競選總統(tǒng)期間，教會表達了對杜特爾特施政綱領(lǐng)的反對，而這并沒有阻止杜特爾特成功競選總統(tǒng)。杜特爾特上臺后，依然經(jīng)常對教會口誅筆伐，稱其卷入腐敗、兒童猥褻案，其反對墮胎政策阻礙了菲律賓人民福祉的提高。直到杜特爾特禁毒行動開始3個月約3000人死亡后，菲律賓天主教主教協(xié)會才發(fā)布了第一份反對法外殺害的聲明。Mark R.Thompson，“Bloodied Democracy： Duterte and the Death of Liberal Reformism in the Philippines，” Journal of Current Southeast Asian Affairs， Vol.35， No.3， 2016， p.48.教會在與總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系互動中，越來越處于守勢。杜特爾特在與親美的非政府組織互動時采取了兩手策略。一方面，通過“主權(quán)”“安全”合法性話語，反對美國以及國際組織對菲律賓國內(nèi)人權(quán)問題的指責，并退出國際刑事法院，威脅要關(guān)閉國內(nèi)親美媒體網(wǎng)站。另一方面，杜特爾特在國內(nèi)也充分利用非政府組織多樣性特征，通過鼓勵發(fā)展一部分親政府的非政府組織，實現(xiàn)了非政府組織自身之間的平衡。同時，杜特爾特在國內(nèi)一直維持較高的民意支持率，這在一定程度上也使非政府組織的反對聲音很難被放大。

正是由于杜特爾特總統(tǒng)背后的社會基礎(chǔ)已逐漸向“精英+”階層演變，因此總統(tǒng)在國內(nèi)的權(quán)力關(guān)系互動中處于一種強勢地位，其他政治行為體無力抵擋總統(tǒng)的權(quán)力。總統(tǒng)掌握主動權(quán)后，又不斷為獨立的外交政策尋找合法性話語，使得美國盟國管控機制更難發(fā)揮有效制約作用。

五、 結(jié)論

本文研究圍繞美國盟國管控機制失靈的問題展開，即美國在菲律賓已經(jīng)構(gòu)建了一套成熟的盟國管控機制，為何成功約束了21世紀初期阿羅約政府的對華政策調(diào)整，卻沒有成功約束杜特爾特政府的對華政策調(diào)整。研究發(fā)現(xiàn)，美國實質(zhì)上是通過構(gòu)建一種弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，來防止菲律賓總統(tǒng)的外交政策偏離美國軌道。但近年來，隨著菲律賓國內(nèi)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，總統(tǒng)的權(quán)力基礎(chǔ)正從精英社會結(jié)構(gòu)向“精英+”社會結(jié)構(gòu)演變，使總統(tǒng)的權(quán)力資源增大，從而對美國盟國管控機制所依賴的弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)構(gòu)成挑戰(zhàn)。因此，在阿羅約政府時期，由于阿羅約處于弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)中，軍方、國會、非政府組織對阿羅約的權(quán)力安全都構(gòu)成了潛在威脅，因此一旦阿羅約的對華政策引起美國不滿，美國的盟國管控機制很快就會迫使阿羅約政治屈服。然而，在杜特爾特政府時期，總統(tǒng)的社會基礎(chǔ)擴大，其他政治行為體在與總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系互動中都處于下風(fēng)，弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)在杜特爾特政府時期發(fā)生了流變，這一態(tài)勢決定了美國盟國管控機制容易失靈。

就理論意義而言，本文探討了美國在盟國的管控機制模式以及失靈的原因，國際政治國內(nèi)化的研究路徑也為理解美國盟國管控機制提供了新視角。當然，美國盟國的多樣性決定了管控機制的多樣性，因此對菲律賓這一案例的研究有助于下一步展開比較分析。如美國在菲律賓的管控機制是一種弱勢總統(tǒng)的“間接管控”模式，在美洲的管控機制類似于“直接管控”模式，在日本的管控機制類似于“他者威脅”模式，在歐洲的管控模式類似于“安全共同體”模式。

就政策意義而言，本文打開了國家利益的“黑匣子”，揭示了國內(nèi)政治行為體間的權(quán)力博弈影響著國家利益的走向。菲律賓對華政策的走向不僅僅取決于菲律賓國家行為體與美、中三方間的博弈，而且取決于菲律賓國內(nèi)各組權(quán)力關(guān)系的互動。美、菲、中關(guān)系在未來將會呈現(xiàn)出以下趨勢：一是在菲律賓現(xiàn)有社會結(jié)構(gòu)下，菲律賓總統(tǒng)的社會基礎(chǔ)和權(quán)力資源有所擴展，對美國盟國管控機制所依賴的弱勢總統(tǒng)權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)提出了重大挑戰(zhàn)，因此美國對菲律賓的盟國管控能力正在減弱，這為中菲關(guān)系的發(fā)展開辟了一定的戰(zhàn)略空間。二是面對盟國管控機制失靈的現(xiàn)象，美國對菲律賓的盟國管控政策將在一定程度上不得不轉(zhuǎn)向防止全面崩潰的目標。為此，美國將持續(xù)發(fā)展與菲律賓其他政治行為體尤其是軍方的友好關(guān)系，保持菲律賓軍方與美國戰(zhàn)略理念的一致性，增強軍方在與總統(tǒng)的權(quán)力關(guān)系博弈中的行動資源，維持軍方對總統(tǒng)最終的威懾力，為總統(tǒng)對美國的戰(zhàn)略偏離以及中菲關(guān)系的發(fā)展劃定界限。一旦總統(tǒng)杜特爾特突破限度踩了紅線，如修改憲法、延長任期，或與美國完全決裂，美國要保留菲律賓軍方應(yīng)對的行動能力。三是從長遠看，美國將不得不對自身的盟國管控體系進行重新評估，包括是否要重建美國對菲律賓的盟國管控機制以及如何重建的問題，這不僅涉及美國的全球戰(zhàn)略以及地區(qū)戰(zhàn)略，同時也要充分考慮到菲律賓國內(nèi)的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)的演變。