淺談黃河超級堤防建設

2017年6月，時任水利部部長陳雷宣布，繼續加大簡政放權力度，在已減少26項水行政審批的基礎上，再取消壩頂兼做公路審批、利用堤頂戧臺兼做公路審批等行政審批事項。我不禁為此叫好，也斗膽建議，國家統籌超前考慮，繼續大力推進民生水利建設，在黃河下游建設具有高等級公路、自然生態景觀等功能的超級堤防。

所謂超級堤防，從嚴格意義上講，并不是一個標準的學術概念。按照通俗的說法，超級堤防一般是指設計防洪標準高、堤頂寬度較之普通堤防寬，堤頂同時兼有高等級公路、生態景觀等民生設施的堤防工程。如日本自20世紀90年代起大力實施超級堤計劃，擬用50年時間將城市段堤防全部建成超級堤。我國的哈爾濱市，已經在松花江北岸投資40億元建設了全長30余公里的雙向8車道兼具景觀功能的松浦超級堤防。山東省如濱州、東營等地，也正在黃河近城堤段建設繞城高速公路；濟南市為了實現北跨發展，提出了把黃河變成濟南內河的設想，準備在黃河堤防兩岸建設富有泉城特色的城市“中央花園”。

在堤防堤頂、戧臺、壩頂建設公路，依據我國《河道管理條例》第15條規定，原本屬于水行政審批事項，必須經上級河道主管機關批準。這個行政審批事項相當于為堤防的民生功能增加了一個“緊箍咒”。這次水利部取消利用堤頂戧臺兼做公路審批和壩頂兼做公路審批，順應了簡政放權、服務民生的歷史潮流，為超級堤防建設進一步解除了束縛，達到了“為促進就業創業降門檻、為各類市場主體減負擔、為激發有效投資拓空間、為公平營商創條件、為群眾辦事生活增便利”的“放管服”改革目的。可以說，民生黃河防洪工程在新時代將展現出新雄姿。

眾所周知，黃河大堤的主要功能，也是初始功能，是防洪保安全，這在生產力落后、經濟發展水平較低的情況下無可厚非。但在全面建成小康社會的新時代，在我國財力、物力、國力和科技水平較高的今天，應超前考慮黃河堤防的功能，不應僅僅強調黃河堤防的單一防洪功能，而忽略了其他民生功能。從民生水利的角度講，即使在全面完成標準化堤防建設之后，黃河堤防依然有不足之處。一是堤防設計標準低，功能單一。黃河下游河南、山東兩省人多地少，國土資源極其珍貴，而黃河堤防在占用大量珍貴土地資源的情況下，大堤設計標準低，其他民生功能如交通、生態、公益等功能不足，如黃河大堤雖然實現了瀝青路面硬化，但公路設計等級過低，僅為參照三級公路標準，且很多堤段設置了路閘、攔路墩等，難以滿足沿黃群眾的交通需要。二是利用效率低。黃河堤防建設投資大，而黃河洪水重現周期長，堤防發揮防洪作用概率小，資產長時間閑置，資金利用效率低。三是工程建設征地賠償與移民安置中補償標準長期偏低，不利于保護沿黃群眾的合法經濟權益。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把治水興水作為實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的長遠大計來抓。習近平總書記多次就治水興水發表重要講話、做出重要指示，明確了新時代水利工作方針和治水新思路，形成了習近平治水興水重要思想，為新時代水利改革發展提供了科學指南和根本遵循。黨中央、國務院把水利擺在基礎設施網絡建設首要位置，部署開展了172項節水供水重大水利工程建設。在此大背景下，筆者認為，應牢固樹立民生水利的觀念，進一步做好新形勢下的黃河防洪工程建設與管理工作。

首先，轉變思想，進一步提高堤防工程建設征地補償、移民安置補助費標準。傳統觀念認為，黃河防洪工程是社會公益性工程，沿黃群眾應該為公益性工程做出貢獻，犧牲個人利益。在此指導思想下，防洪工程的征地補償、移民安置費用應該比高等級公路等其他工程項目補償標準低，造成了沿黃地區長期以來一直存在的“同地不同價”現象，加劇了沿黃地區與其他地區貧富差距。在全面建成小康社會的新形勢下，沿黃廣大農村決不能成為社會主義新農村建設的遺忘角落。慶幸的是，國務院已充分認識到了這一點，連續兩次提高了防洪工程建設征地補償、移民安置補助費標準。如2006年9月頒布實施的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，把水利水電工程建設征地土地補償和安置補助費由原來耕地前三年平均年產值的6倍提高到目前的16倍。2017年4月，國務院令第679號，頒布了《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》，自2017年6月1日起施行。修改后的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》第22條明確規定，“大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行”，解決了水利工程建設移民征地補償與移民安置較之其他基礎設施建設“同地不同價”的問題。

其次，超前考慮，在沿黃城市和窄河段建設超級堤防。超級堤防寬度達數百米，一般壩寬為堤高的30倍，保障即使發生漫堤險情，由于堤頂流速較慢，不致造成沖刷破壞。同時超級堤防功能凸現多樣化，堤頂可兼做公路，同時可建設公益綠化、公共服務設施等。在沿黃城市和窄河段建設超級堤防意義重大，既可以大大提高堤防標準，消除黃河下游水患災害；又強化了堤防的防洪功能，增強了堤防功能的多樣性，提高了堤防利用效率。如日本建設超級堤雖然占用了大量土地，但政府并不收購土地，土地所有權仍歸原主，政府負責將土地墊高，修筑超級堤。一旦超級堤建成，原土地升值較大，因為既提高了安全性，又改善了景觀，超級堤上的住宅可眺視大河，成為熱點地帶；由于堤身質量較高，江河堤防護坡一般用砌石或大型預制塊建設，并用不同顏色拼成美麗圖案或壁畫，配合灘區河道公園，形成美麗的景觀，因此一般土地所有者都盼望超級堤建設。可以說，目前黃河下游實施的標準化堤防建設，初步具備了超級堤防的雛形。如濟南黃河標準化堤防工程，就是濟南市的“超級堤防”。今后，應在黃河下游沿黃城市和窄河段建設我國的超級堤防，提高城市的設防標準，提升治黃的現代化水平。

再次，更新觀念，突破傳統黃河堤防單一防洪功能的理念。基于我國人多地少的基本國情，我國制定了世界上最為嚴格的土地管制政策，并嚴守18億畝耕地決不突破的“紅線”。而黃河大堤延綿數千公里，僅山東省境內就有各類堤防1400余公里。筆者認為，在確保堤防防洪功能的前提下，應更加強化黃河大堤的民生功能，即交通、生態、景觀、公共設施等功能，真正把黃河堤防建設成集防洪保障線、搶險交通線、生態景觀線為一體的惠及沿黃廣大群眾的民生水利工程，使沿黃群眾共享黃河防洪工程的建設成果。一是把黃河大堤建設成集防汛搶險與民生功能一體化的快捷交通道路。建議按二級公路設計標準硬化堤頂道路，上堤輔道統一規劃并實施硬化，方便沿黃群眾上下堤；同時，進一步修改完善水利工程維修養護定額，對堤頂公路按相應公路標準撥付養護費用，做到有汛防汛，是防汛搶險的重要通道；無汛則是交通公路，是沿黃群眾通行、促進沿黃經濟發展的交通命脈，進一步提高黃河堤防的利用效率。必要時，可考慮把黃河堤防同時建設成高等級公路、旅游休閑公路等，如在濟南黃河堤防段，應該進一步改造提升黃河堤岸及堤頂道路，建設盡量濱水的獨立綠道系統。二是加大堤防綠化、美化力度。要按照植密、植嚴的原則，本著四季常綠、三季有花的指導思想，做好堤防的綠化、美化工作。規劃建設黃河水利生態園和體現黃河文化特色的設施與載體，加快黃河生態景觀線建設，打造黃河文化與生態旅游品牌，同時充分利用淤背區土地，增設部分公共服務設施，使黃河大堤成為沿黃群眾休閑旅游的好去處，改善沿黃群眾的人居環境。三是弘揚黃河文化，建設一批黃河文化主題公園。黃河文化精神的精髓是萬眾一心、眾志成城、舍小家顧大家的抗洪救災精神。在人口密集城鎮等堤段，應結合歷史、文化、名人典故等，建設一批黃河文化主題公園，進一步弘揚、傳播黃河文化。

最后，加強民生超級堤防的監管。取消堤頂兼做公路審批并不意味著放松監管。特別是要防止出現“一管就死、一放就亂”的怪圈。要超前做好規劃工作，對堤防工程進行安全性論證，通過論證，明確堤防工程荷載限度，逐級明確監管責任，細化監管措施，做到有效銜接、平穩過渡，防止出現“監管真空”。目前，水利部辦公廳已經印發了《關于取消利用堤頂、戧臺兼做公路審批和壩頂兼做公路審批后加強事中事后監管的通知》，強調取消堤頂、戧臺、壩頂兼做公路審批后加強事中事后監管，并實行了事后備案和安全性論證制度，強化事中事后的監管，維護好堤防安全。在堤防工程兼做公路后，由于公路交通車輛頻次增加，堤防荷載增多，為防止堤防工程強度受到影響，堤防工程兼做公路以后，堤防工程管理單位要與公路管理單位簽訂維修養護協議，明確養護責任，落實養護經費，厘清道路交通安全責任。同時，堤防工程的管理單位也要加強工程的日常監管巡查，落實各項防護措施，嚴格控制超限、超載車輛通行；加密堤防隱患探測頻次，必要時進行堤防安全鑒定，確保堤防工程安全。