美國推行三大國際機制的成敗：啟示和警示

在國際游戲規則中，美國數百年的長袖善舞，對中國有諸多啟示和警示。雖然中國“一帶一路”倡議和美國主導的三大國際合作機制有著根本不同，但并不妨礙從中汲取經驗和教訓。為此，本文選取了美國主導的三個標志性跨區域合作機制以作分析——二戰后的馬歇爾計劃、新世紀的“新絲綢之路”計劃以及奧巴馬時期的跨太平洋伙伴關系協定（TPP）。

馬歇爾計劃：組織和平臺有效

馬歇爾計劃，是二戰后美國對西歐國家進行援助、協助重建的計劃。計劃實施期間，美國對歐洲提供了各類援助和貸款合計133億美元，推進了歐洲經濟、貿易的一體化發展，最終促成了歐洲經濟新秩序，并對世界政治格局產生了深遠影響。

美國發起成立歐洲經濟合作組織（OEEC），是該計劃能夠成功的關鍵之一。

“二戰”后，歐洲各國間存在較高的貿易、關稅壁壘，市場分割程度較為嚴重。馬歇爾計劃強調，“歐洲作為一個整體”的復興是美國提供援助的條件。歐洲“經濟一體化”有助于歐洲經濟的自身造血功能，減輕美國經濟負擔，甚至給美國帶來巨大經濟利益。同時，其也有助于大西洋聯盟自身的整合，使得美國有效掌握領導地位，實現對蘇聯和德國的“雙重遏制”。在此背景下，1948年美國發起成立了歐洲經濟合作組織，由16個歐洲國家組成，后又擴容到非歐洲國家，并改名為經濟合作發展組織（OECD）。同時，美國經濟合作署（ECA）與歐洲經濟合作組織進行雙邊對接，具體負責馬歇爾計劃的落實、協調分配援助物資等。

歐洲經濟合作組織對配合馬歇爾計劃、整合歐洲經濟起到了重要作用。例如，歐洲經濟合作組織的協調和努力促成了歐洲支付聯盟（EPU）在1950年9月成立。這一機構促進了歐洲與美國的自由貿易，同時也使得美元為本位的布雷頓森林體系在歐洲國家正常運轉。

在“一帶一路”沿線國家當中，存在某些面臨碎片化、市場分割的國際區域。例如，在非洲、拉美的局部地區，存在市場分割、政策缺乏協調的問題，這在很大程度上制約地區的發展，也使外來援助、投資效率下降。在構建人類命運共同體的主題下，中國可先行推動某些區域、次區域的市場整合。可以考慮依托“一帶一路”高峰論壇平臺，推動有關各方圍繞構建“一帶一路”合作與發展組織展開討論，不斷擴大共識，穩妥推進多邊合作平臺的建設。

新絲綢之路計劃：敗在離心離德

“新絲綢之路”因失敗而被人淡忘。2011年7月，希拉里對外宣布“新絲綢之路”計劃，呼吁打造一條以阿富汗為核心，貫穿中亞至南亞的交通與貿易樞紐，并試圖建立一條由美國主導的“新絲綢之路”。同年10月，美國國務院向美國駐有關國家大使館發電報，要求將美國的中亞、南亞政策統一命名為“新絲綢之路”計劃，同時向伙伴國通報，該計劃正式成為美國官方政策。但是，美國“新絲綢之路”計劃中的眾多項目僅停留于紙面，沒有產生任何值得一提的成果，該計劃也因此淡出人們的視野。

“新絲綢之路”計劃失敗的原因是，美國過度強調自身的地緣政治戰略，忽視了各國經濟發展、一體化的共同利益訴求，甚至將前述兩者的關系推向了對立。“新絲綢之路”計劃具有強烈的地緣戰略意圖，計劃雖然也希望推動能源、基礎設施和區域經濟合作，但其更重要的目的是削弱俄羅斯、中國和伊朗的影響，將中亞的經濟、貿易、外交及豐富的能源資源引向南方，并最終使其納入美國的戰略板塊，構建一個由美國主導、排斥中俄的中南亞地緣經濟板塊。

與上述戰略意圖相比，中亞、阿富汗和南亞的經濟社會發展只是處于次要地位，是實現前述真正戰略意圖的手段。在排斥中俄等國的背景下，“新絲綢之路”地區的經濟發展，甚至與美國戰略意圖產生矛盾。

這種不尊重他國利益、僅考慮自身地緣戰略的計劃并未得到沿線國家的認同。同時，公開排斥中國和俄羅斯兩國的參與，并挑撥中南亞國家和中俄的關系，導致“新絲綢之路”的道義感召力遭到削弱。

TPP：利益驅動、規則導向

TPP是美國實現重返亞太戰略的產物，旨在為美國制造商、農場主、服務提供者及中小企業在亞太市場贏得競爭機會。其前身為跨太平洋戰略經濟伙伴關系協定（又稱P4），由新西蘭、智利、新加坡和文萊4國發起。2008年，美國決定啟動與P4的談判，之后澳大利亞、日本、馬來西亞、越南等國陸續加入。2009年11月，美國開始全方位主導談判，協定也更名為TPP。2016年2月，TPP取得實質性突破，12個成員國簽署了協定。不過2017年1月，美國總統特朗普簽署行政命令，宣布美國退出TPP。目前，其余11國仍在進行TPP相關談判，但未有實質性進展。

TPP可以說是基本失敗了，但其在推行過程中也不乏啟發之處。

TPP各締約方之間歷史文化、發展水平差異甚大，而協定內容的門檻相當之高，即便如此，12國還是正式簽署了協定，這在當時無疑大大超出了各界預期。

與現有的區域經濟一體化機制相比，TPP的第一個突出特征是成員國跨度大、差異大。例如，其成員國分布于亞洲、大洋洲、南美洲、北美洲，既包括美、日、澳等發達國家，也包括馬來西亞、越南、秘魯等發展中國家。TPP的第二個特征是規則導向和高門檻，是“21世紀高水平國際經濟規則”。與多數自貿區不同，除了取消關稅外，TPP還要求成員國在知識產權保護、勞工權利、環境保護、政府采購、國有企業、爭端解決機制等領域遵守相同的規則。

從TPP協定的內容和談判方式來看，有兩方面的特點。

一是合作要強調多元化、開放包容的理念，但是無規矩不成方圓，也應強調立規則、定約束。

二是對合作議題進行分類，基于單個或多個層面的議題進行利益平衡。例如，TPP談判的眾多議題可分為三大類：傳統自貿區協定通常包含的13個議題，一般發展中國家（例如中國）自貿協定正在接受的9個新議題，以及一般發展中國家參與協定尚未涉及的6個新議題。

在美國主導下簽訂的TPP協定，很大程度上體現了美國的國家戰略利益。從其他發達國家來看，新議題領域設置了向發達經濟體國內法規看齊的規則，因此日本、澳大利亞等國家也推動TPP協定的簽署，甚至在美國退出的情況下還在留守堅持。從其他發展中國家來看，因為TPP在傳統議題領域實施較WTO有更加自由便利的規則，而且加入TPP意味著發達國家更為巨大的市場和來自發達國家的大量外商投資，這些巨大的利益，推動著各類成員國去接受較高標準的規則體系。更重要的是，這些驅動利益的基礎是基于共同理念設計的規則，并最終通過市場機制來實現的。

（摘自《財經國家周刊》2018年第3期。作者單位分別為國家發改委城市和小城鎮改革發展中心、中國社科院世界經濟與政治研究所）