隱性債務風險備受關注“拆彈排雷”面臨考驗

現階段，盡管按照“開前門、堵后門”的思路，管理層對地方政府性債務實行了極大力度的規范和整改，但想要完全遏制隱性債務增量，依然任重道遠。

在業內專家看來，穩妥化解累積的地方政府債務風險絕非一日之功。當前，盡快明確界限、盤清底數，甄別核實隱性債務規模已迫在眉睫。

地方隱性債務規模龐大

近年來，業界對于地方政府隱性債務的探討從未間斷。

一般來說，隱性債務是指沒有納入地方財政預算，政府既不負有償還責任，也不負有擔保和救助責任，可一旦出現危機又需要由地方政府承擔最終償還責任的債務。

實際上，2015年之后，通過債務甄別、置換和地方政府債務限額管理，地方政府的顯性債務風險已在逐步化解，隱性債務成為近年來監管的重點。

如果把地方政府性債務比喻成一座冰山，那么水面上的就是顯性債務，而水面下的即為隱性債務。隱性債務的危險性不言自明。

無可否認，由于目前并沒有界定隱性債務的統一口徑，因此，總體債務情況依舊是本“糊涂賬”。記者在多地調研了解到，一些基層地方政府和財政部門對隱性債務的規模、來源、利率、期限等情況并不能做到全盤掌握。在歷次涉及融資平臺公司的債務統計中，少報、漏報儼然成為了常態，個別市縣甚至存在瞞報融資平臺公司債務的情況。

“隱性債務底數不清，意味著管理層無法準確評價和客觀判斷債務風險整體水平。”一位券商研究員在接受記者采訪時指出，“據個人了解，現階段仍有部分市縣政府認為只要保持高速發展，難題自可迎刃而解。簡單來說，就是‘加杠桿’不能停。”

可以看到，2018年4月18日由審計署發布的《2017年第四季度國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果》中明確指出，共有“5個省的6個市縣通過違規出具承諾函、融資租賃、簽訂工程類政府購買服務協議等方式變相舉債，形成政府隱性債務154.22億元”。

例如，2017年6月，財政部發文明確要求不得將建筑物新建、改建、擴建及其相關建設工程作為政府購買服務項目，寧夏回族自治區銀川市西夏區違規與項目承建企業簽署興涇鎮回鄉風情特色小鎮城鎮化工程項目政府購買服務協議，并承諾將19.65億元購買服務價款納入銀川市財政預算，形成政府隱性債務。

又比如，2017年8—11月，湖南省邵陽市融資平臺公司——邵陽市城市建設投資經營集團有限公司通過利用政府道路管網等公益性資產開展融資租賃、發行中期票據等方式，從銀行、信托投資公司和融資租賃公司等機構舉債72.33億元，主要用于償還到期債務和市政基礎設施建設。

上海財經大學公共財政與治理研究院副院長鄭春榮告訴記者，遏制隱性債務增量迫在眉睫，該類債務風險易通過層層嵌套的資金鏈條快速擴散，成為觸發區域性風險與系統性風險的重要隱患。

在鄭春榮看來，隱性債務猶如一只迅速長大的“灰犀牛”，但我們目前只能看見它的一個“頭”或是一只“角”，偌大的“牛身子”依然游離在外，誰也看不清，隨時都有可能“沖過來”造成失控風險。

形式層出不窮防不勝防

記者在多地走訪中了解到，雖然通過積極整改，伴隨“開前門、堵后門”政策效果的陸續顯現，各級政府性債務的籌措均向著規范發展的軌道轉移，但想要全面遏制隱性債務的增量，依舊面臨極大考驗。

“所有隱性債務背后一定都有地方政府的影子，由政府變相擔保。”中國財政科學研究院教科文研究中心主任韓鳳芹說，“這些年，中央政府開始‘堵后門’，可很奇怪地方總有‘暗門’可以鉆，有灰色地帶可以利用，比如債券堵住了，就走信托，信托也不行還可以使用民間借貸。”

復旦大學金融研究中心主任孫立堅亦告訴記者：“現在一些地方政府傾向于讓他們手下的‘兵’去借錢，而這就是隱性債務的來源，雖然改頭換面，但萬變不離其宗。只要地方政府過度投資的沖動不改，即便投融資平臺壓住了，可還是能夠通過別的渠道再想新招，所謂‘道高一尺魔高一丈’，總之就是想盡一切辦法，哪里有可能就沖向哪里。”

“尤其是落后地區的異地融資需要警惕。”鄭春榮說，“現階段，越落后的地區，融資渠道越匱乏，膽子往往也更大。西部一些地區為了融資，會把項目包裝成理財產品，當地老百姓買不起，就賣到東部發達地區，賣給銀行的高端客戶。這些落后地區的融資隱蔽性越來越強，投資者往往防不勝防。”

不僅如此，當前還有一種更為“隱形”的債務關系需要警惕。這種新的債務關系，不再局限于地方與金融機構之間的負債，而是體現為以某些央企為代表的國有建設企業之間的債務，這種負債之所以能夠形成，國有所有權之間的信任關系是基礎。

比如，一些地市政府要做新區開發建設（有的是文旅項目，有的是基礎設施項目），對接國有建筑企業（由他們來做新區整體的建設），但政府暫時并不支付相關款項，而是私下允諾兩三年之后，將這塊土地進行定向轉讓。

化解風險仍需多措并舉

無疑，在條件允許的范圍內，地方政府適當舉債謀求發展理所應當。但前提一定要量力而行、量財而為，絕對不能竭澤而漁、寅吃卯糧。高額負債、無序擴張的結果無非就是“深挖洞、廣聚險”。

大部分業內專家認為，地方政府隱性債務已經成為防范化解系統性金融風險的“灰犀牛”，首先必須盡快明確界限、制定統一口徑，甄別核實隱性債務的具體規模。因為只有盤清底數，才能準確揭示其風險，即在防控風險時才能做到有的放矢。

其次，應加大對違法違規融資行為的問責力度。部分地方政府的負債沖動始終居高難下，其中一個重要的原因，就是問責不到位。向后看管理層須將問責放到第一位，認認真真地鑄造好“終身問責”這把利劍，讓地方政府有所敬畏，堅決打消其對中央仍會“買單”的幻覺。

再者，是妥善處理存量債務。可分類整改存量違規項目，把市場化程度高、投資規模大、能夠產生一定現金流的項目，劃轉由政府直接投資；對無現金流或現金流較少的違規項目，若其超出地方政府財政的承受能力，應及時予以清理。同時，加強地方政府與商業銀行間的協商，對有爭議的貸款通過貸款合同修訂或增加補充條款等方式予以處置。根據項目的現金流情況，靈活制定還款計劃，防止出現集中還款的風險。

再者，是多渠道拓寬地方政府財政收入。例如，做好城市規劃、建設和開發，合理利用及經營城市資產，獲取經濟效益和社會效益。

最后，是健全地方政府債務管理制度。在推進地方政府債務置換的同時，進一步優化地方債的發行機制和交易機制，既堵“偏門”“后門”也開“正門”“前門”，完善地方債發行的渠道。另外，通過加快財稅體制改革，不斷增強對地方政府舉債的行政約束和市場約束。