機構改革進行時 法規修訂應跟進

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》提出，將司法部和國務院法制辦的職責整合，重新組建司法部，不再保留國務院法制辦，并規定其主要職責是“指導行政復議應訴”等改革舉措。司法部這一新職能為行政主體、行政法的法源乃至行政行為、行政復議管轄和行政訴訟被告等方面的行政法治實踐和行政法學理論研究，提出了一系列重大課題。

“行政復議應訴”需要相關法規予以確認。重新組建司法部涉及原司法部和國務院法制辦的職責整合。因此，原國務院法制辦的主要職責，包括承辦申請國務院裁決的行政復議案件，指導、監督全國的行政復議工作，等等，都應當成為新司法部的職責。可見，這里應當以《行政復議法》確認“對行政復議和應訴進行指導”的職責，并以《行政復議法實施條例》等法規確認其具體內涵和外延。

申請國務院裁決的行政復議案件需要法規確定承辦主體。《行政復議法》第十四條明確規定：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務院申請裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。”此前，作為國務院的辦事機構，國務院法制辦承辦申請國務院裁決的行政復議案件，指導、監督全國的行政復議工作。重組后的司法部的主要職責之一是指導行政復議應訴。那么問題來了：即便將“指導行政復議應訴”作廣義解釋，理解為“對行政復議和應訴進行指導”，其與“指導、監督全國的行政復議工作”之間依然存在范圍寬狹之別。重組前及重組后的司法部，其定位都是“國務院組成部門”，是否適合承辦申請國務院裁決的行政復議案件？在現有的法律框架內，司法部既可能是行政復議的被申請部門，也可能是承辦申請國務院裁決的行政復議案件的部門。因此，需要法規來確定承辦主體，應當在《行政復議法實施條例》中予以明確。

以司法部為被申請人的行政復議需要法律來確立機制。作為國務院組成部門的司法部，如何承擔以其自身為被申請人的行政復議職責，亦需法律授權。在現行法制下，其他國務院組成部門也可以成為自己案件的復議機關，為什么司法部就需要法律特別授權？這是因為重新組建的司法部還承擔了“統籌行政立法、行政執法、法律事務管理和普法宣傳”等職責，其中涉及合法性審查等問題。“任何人不得成為自己案件的法官”，這是程序正義的第一原則，但近現代各國行政復議制度的建立和發展已修正了這一原則。行政復議是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督制度，不宜也不必搬用司法機關辦案的程序，使行政復議“司法”化。應當以行政復議自身的價值追求為依歸，在行政系統內部架構具有相對獨立性的運作機制。在重新組建司法部的背景下，可考慮建構這樣一套制度：以司法部為被申請人的行政復議，由在司法部專門設立的具有相對獨立性的復議機構負責管轄，輔以行政復議委員會乃至專家證人制度等。簡言之，法的問題歸法，政策的問題歸政策，立法政策的問題應通過立法來加以落實。

修改制定相關法規是底線保障。在處理改革和法規依據的關系方面，必須將“依據合法”作為衡量法治政府的最低要求：依據合法的，付諸實施；依據不合法的，修改后再實施；沒有依據的，提供依據后再實施；無法提供依據的，不付諸實施。正如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》所指出的：要“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。目前看來，修改《行政復議法》及相關法規，給新司法部履行“指導行政復議應訴”等新職責提供法律依據，是一項亟待解決的重要課題。

（摘自《紫光閣》2018年第6期。作者為中國人民大學法學院教授）