備案審查：全面依法治國的重要抓手

通過備案審查對下位法是否符合上位法作出法律效力的判斷，是憲法法律賦予全國人大及其常委會的重要職權，也是全國人大及其常委會履行憲法監督職責的重要工作。作為我國一項重要的憲法制度，備案審查被認為是“人大監督職權中最有力度、最有深度，也最有廣度的重要抓手之一”。這項制度旨在使已有的法律體系更加完善，可以說是中國特色社會主義法治體系的一種內在優化機制，對全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系具有重要的意義。2017年12月24日，備案審查工作情況提請全國人大常委會審議，這是新時代加強備案審查工作的一項新舉措。

備案審查作為一項正式法律制度，在我國憲法和法律中早有明確規定，特別是監督法和立法法中對此有許多具體明確的規定。2004年，全國人大常委會在法工委下正式設立法規備案審查室，并于2005年底修訂《法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》。備案審查專門機構成立以來，通過溝通協商、不斷督促制定機關糾正法規、司法解釋，備案審查發揮了實實在在的功效。但長期以來，備案審查的具體工作和實踐一直是內部運作。全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾把這項工作形容為“鴨子浮水，腳在下面動，上面沒有qxinRjrfDw5GGimMaFYabg==看出來”。

黨的十八大以來，我國備案審查制度不斷完善和發展。黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件。近年來，全國人大常委會圍繞“加強備案審查制度和能力建設”這一任務，積極開展了相應的工作，備案審查工作逐步有序加強。數據顯示，十二屆全國人大以來，常委會辦公廳共接收報送備案的規范性文件4778件。其中，2017年共接收報送備案的規范性文件889件。備案審查機制逐漸完善，備案審查力度不斷加大，備案審查工作也走向透明化，逐漸與百姓生活息息相關。

需要指出的是，目前的備案審查制度還主要停留在內部運作層面，對公眾參與缺乏有效的反饋程序。但是一旦引入廣泛的公眾參與機制，審查主體面對數量較大的公眾或其他法定主體提出的申請如何進行篩選、鑒別，是擺在備案審查機關面前的首要問題。如果進一步擴大公眾參與，可以借鑒國外有關經驗，設立必要的門檻，對審查的啟動要件進行明確規定，將那些不符合法律要件的申請排除在法律程序之外。否則，備案審查機構可能會不堪重負。此外，對于那些可以進入審查程序中的申請和訴求，如何審查相關的法律規范是否違反上位法，依據什么樣的標準，運用什么法律方法來審查，如何處理那些經過審查后，與上位法不符合的法律規范，都需要認真研究。

不可否認，我國的備案審查制度建立的時間不長、經驗不足，備案審查制度也曾被批評為“備而不審，審而不決”。但任何制度的完善都有一個過程，完善中國的備案審查制度需要不斷摸索，有序推進，不可一蹴而就。

就目前我國的法治發展狀況和備案審查制度的現狀而言，首先是建立公開機制，逐步公開備案數量、審查建議提請數量、處理情況等相關信息。選取一些符合條件的申請，進行審查形成法律意見，進行公開的反饋。其次，進一步加強備案審查工作力度，切實做到“有備必審，有錯必糾”，同時對不違反上位法的法律規范需要進行合法性認定，消除社會各界疑慮，維護憲法和法律權威。再次，依法逐步有序引入公眾參與，聚民意、集民智，調動各方面力量，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。

需要指出的是，加強備案審查不能以合法性審查來淡化或弱化合憲性審查。備案審查的根本依據是憲法，在強化備案審查的基礎上，必須同步推進合憲性審查。唯有如此，才能讓備案審查成為推動全面依法治國向縱深推進的重要抓手。（作者為中國社會科學院中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）