文在寅政府的對朝政策全面出臺

遲來的文在寅對朝政策

2017年3月，韓國前總統樸槿惠因嚴重的“國政壟斷”行為，在民眾持續不斷的大規模集會示威下，遭國會彈劾而提前近一年下臺。緊接著，經過兩個月的大選，在野的共同民主黨候選人、曾任前總統盧武鉉民政首席秘書和秘書室長的文在寅，以41.1%的得票率當選韓國總統。這樣，經過李明博、樸槿惠兩屆“保守”政府，繼承金大中、盧武鉉兩屆“進步”政府政策基調的共同民主黨重掌韓國政權。這意味著，文在寅“進步”政府的對朝政策，將在許多方面與前任兩屆“保守”政府大相徑庭。

文在寅是在樸槿惠被彈劾的特殊背景下當選的，因而未經過較充裕的新舊政府交接過程便走馬上任。鑒于此，文在寅首先組建了國政企劃咨詢委員會，以代行總統職務接收委員會之職，確定其政府五年任期內的“國政課題”。同時，任命了青瓦臺總統府的秘書室長、外交安保室長和總統統一外交安保特別助理等官員，提交了國務總理、國家情報院院長、外交部長官、統一部長官、國防部長官等需經國會審議的首批政府組成人員名單，并在其中主要啟用了盧武鉉總統時期任職于青瓦臺和政府安全、統一、外交、國防等對朝直接相關部門的要員。

但在文在寅接管青瓦臺之初，有關政府部門依舊被樸槿惠任命的要員把持著，繼續執行著樸槿惠政府聯手美國、日本孤立和打壓朝鮮的政策。因此，朝鮮雖然關注文在寅政府的走向，卻沒有停止旨在應對美韓武力威懾的軍事示威行動，分別進行了兩次“火星-14”洲際彈道導彈和潛射彈道導彈試射，并進行了第六次核試驗。于是，在李明博/樸槿惠時期惡化的朝鮮半島北南關系，在文在寅上任后的相當長一段時間內依然如故。

2017年6月底，隨著青瓦臺和政府對朝直接相關部門負責人悉數到位，文在寅通過發表“南北首腦會談17周年紀念儀式祝辭”和“德國柯爾柏基金會演講”，初步提出了對朝鮮的政策構想。7月中旬，韓國紅十字會和國防部分別向朝鮮提議，為恢復雙方離散家屬會面、在軍事分界線附近停止一切敵對行動而舉行會談，但朝方對此沒有及時回應。

接著，韓國國政企劃咨詢委員會根據文在寅的大選承諾，正式公布了由五部分構成的“文在寅政府100大國政課題”。在“和平繁榮的朝鮮半島”部分，以“南北和解合作與朝鮮半島無核化”為戰略基調，確定了“落實朝鮮半島新經濟地圖構想和經濟統一”“簽署南北基本協定與重新確立雙方關系”“改善朝鮮人權與解決離散家屬等人道主義問題”“通過活躍南北交流發展雙方關系”“擴大對統一必要性的共識與推進‘統一國民協約’”“和平解決北方核問題與構建和平體制”等六大“課題”。8-11月，文在寅又利用發表“光復節”72周年紀念演說和赴72屆聯合國大會發表演講等機會，從不同側面說明了其對朝政策。

文在寅“引領”半島南北關系的政策框架

2017年11月下旬，完成組建的文在寅政府以“引領朝鮮半島南北關系、和平與統一、新經濟地圖等朝鮮半島未來綜合性構想”為宗旨，正式推出了由“政策背景”“政策前景展望”“三大目標”“四大戰略”“五大原則”構成的“文在寅的朝鮮半島政策”。

“政策背景”部分強調了四點：第一，朝鮮半島軍事緊張氣氛空前高漲，存在偶發沖突的危險。必須最優先追求和平，努力實現永久和平。第二，為了根本解決朝核問題，必須考慮朝鮮政權的安危。要承認南北差異，從不愿朝鮮崩潰、不追求吞并統一、不追求人為統一的立場出發，以互相尊重的精神重開南北對話，恢復互利互惠關系。第三，為了創建并維護和平，必須構筑可持續發展南北關系的基礎，且將周邊國家參與的和平機制化。要尊重歷屆政府的對朝政策，發展其中需要繼承的部分，簽署國內的“統一國民協約”、南北之間的“基本協定”和國際上的“半島和平協定”。第四，為保持韓國經濟增長動力，需要將南北經濟結為一體，并繪制出延伸到大陸和海洋的“新經濟地圖”。要通過和平與經濟合作的良性循環，創造超越朝鮮半島至東北亞的和平與繁榮秩序。

“政策前景展望”部分有“和平共存”“共同繁榮”兩項內容。首先，“和平共存”是必須最優先實現的前景。和平既是生存問題，也是最高的國家利益和新的經濟繁榮基礎。和平不是僅維持無戰爭狀態，也要通過和平解決朝核問題，構建南北政治軍事互信與朝鮮半島和平機制，實現“積極的永久和平”。“和平共存”本身就是走向和平統一的過程。其次，“共同繁榮”是要在創造韓國經濟增長新動力的同時，形成南北共享的“新經濟共同體”，并將經濟合作范圍擴展到東北亞周邊國家，使朝鮮半島發展成為聯接歐亞大陸和太平洋的樞紐地帶，讓朝鮮半島和東北亞周邊國家共同受益。總之，要在和平與經濟的良性循環中實現和促進和平與繁榮。

“三大目標”是：首先，通過主觀能動作用和與國際社會的合作，制裁與對話并行，和平解決朝核問題，并將停戰機制轉化為永久和平機制。其次，通過遵守南北已達成的各項協議，繼承相互尊重、和解合作、增進互信的基本精神，發展可持續的南北關系。同時，將南北達成的協議法制化，消除韓國社會圍繞統一問題和對朝政策的分歧。第三，構建朝鮮半島“新經濟共同體”。通過形成南北共榮的共同市場，創造韓國經濟增長新動力，促進朝鮮的變化和實質性改善居民生活。通過構建“環東海”“環西海”和“臨境”三大經濟帶，繪制面向世界和未來的“半島新經濟地圖”，創建朝鮮半島和東北亞和平與繁榮的新經濟秩序。

“四大戰略”包括：第一，對朝鮮并行采取制裁、施壓和對話方式，將其引向旨在實現無核化的對話。一旦對話條件成熟，便從核凍結開始，分階段推進朝鮮完全棄核的進程。同時，為了保障朝鮮的政權安全，構建南北政治軍事互信，建立半島和平體制，協商朝鮮與國際社會改善關系的問題。第二，并行發展南北關系和解決朝核問題，通過南北對話交流，建立基本的互信，以利于韓國在解決朝核問題的多邊對話中，“主導性地”得到美國、中國等國的協助。第三，通過簽署韓國內部的“統一國民協約”、韓朝之間法制化的“南北基本協定”、直接當事國之間的“半島和平協定”，以制度化的方式將南北敵對關系轉變為和平合作關系，構建半島永久和平。第四，通過南北互惠合作奠定和平統一的基礎。為此，擴大各種交流合作，優先解決離散家屬問題，持續推進對朝鮮羸弱群體的人道主義援助，實質性地改善朝鮮人權，加強對脫離朝鮮居民的定居支援。同時，鼓勵民間和地方自治團體等多方交流合作，全面推進“半島新經濟地圖構想”等，奠定南北經濟共同體的基礎。此外，追求南北共存共榮，恢復民族共同體“作為過程的自然統一”。

“五大原則”包括：第一，“由我們自己主導”。即韓國作為朝鮮半島問題當事方，主導旨在實現南北和解合作與半島和平繁榮的努力，并以開放性姿態，與國際社會一道創建“和平繁榮新秩序”。第二，“強有力的安全保障”。即以韓美同盟和國防為基礎，維持堅固的安保態勢，遏制朝鮮“挑釁”；超越“守護和平”，致力于和平解決朝核問題，確立永久和平的“創建和平”。第三，“相互尊重”。即承認南北差異，不追求朝鮮崩潰、吞并統一、人為統一；繼承和發展南北達成的協議，增進互惠交流合作，建立共同繁榮的南北共同體。第四，“國民溝通”。即不是政府單方向推進政策，而是以國民參與的雙向溝通形式充實、完善政策；將國會、地方自治團體、市民團體、專家等多種主體的參與制度化，引領對統一問題的國民共識。第五，“國際合作”。即在解決朝核問題和確立朝鮮半島和平過程中，與國際社會密切合作；通過繪制“半島新經濟地圖”，與周邊國家共同追求繁榮，爭取國際社會對半島和平統一的支持。

值得朝方注意的信號

文在寅政府的半島政策有如下一些內容值得朝鮮注意。第一，突出了半島軍事緊張加劇之下實現永久和平的迫切性，強調了為根本解決朝核問題而必須顧及朝鮮政權安危，表明了恢復南北和解合作走向自主和平統一的愿望，指出了以“制度化保障”維護可持續的南北關系和半島和平的必要性，坦言了韓國經濟的出路在于同朝鮮與東北亞周邊國家合作。第二，把南北和平共存、和平解決朝核問題、構建南北政治軍事互信與半島和平機制、實現半島和平統一作為主推前景，并且要通過形成和平與經濟的良性循環，追求半島南北和周邊國家共同繁榮。第三，把和平解決朝核問題并建立半島永久和平機制、發展可持續的南北關系、構建半島新經濟共同體作為目標。第四，要以多種方式并行，分階段和平解決朝核問題，并綜合解決朝鮮的政權安全問題；要并行發展南北關系和解決朝核問題；要以制度化保障南北和解合作關系和半島和平；要通過南北互惠合作，奠定和平統一的基礎。第五，要以開放合作姿態，由本民族主導南北和解合作與半島和平繁榮進程；要以有力的韓美同盟和國防，遏制朝鮮“挑釁”并和平解決朝核問題與確立永久和平；要遵守對朝承諾，繼承和發展北南業已達成的協議；要讓多主體參與溝通，引領韓國社會對統一問題的共識；要與國際社會合作解決朝核問題與建立半島和平機制，通過落實“半島新經濟地圖”，爭取國際社會對半島和平統一的支持。

在這些內容中，對于朝鮮來講，既有值得欣慰的，也有可能令其生厭的，但它們畢竟只表現于紙面上，其本意究竟如何，還要看文在寅政府的實際行動。因此，文在寅的朝鮮半島政策公布后，朝鮮一些社會團體批評文在寅政府“換湯不換藥”，依舊追隨美國對朝鮮的敵視扼殺政策。朝鮮最高領導人也按照既定計劃，試射了射程可覆蓋美國全境的“火星-15”洲際彈道導彈，并宣布終于實現了“完成國家核武力的歷史大業和火箭強國偉業”。

通過這個過程，朝鮮看到，對于“火星-15”導彈試射，文在寅不僅沒有像樸槿惠那樣做出激烈反應，而且竭力阻止了美國對朝鮮動武的沖動。不僅如此，文在寅的半島政策在與周邊大國積極溝通、力圖由本民族主導解決半島問題、發展基于相互尊重的南北關系等方面，與盧武鉉政府的“和平繁榮政策”一脈相承，與朝鮮堅持的“我們民族自己”原則也有相當多的“吻合”之處。因此，在文在寅政府力求通過實現朝鮮派團參加平昌冬奧會和冬殘奧會以打開半島南北關系局面之時，朝鮮最高領導人也通過2018年新年獻詞，親自做出了積極回應。

總之，文在寅政府是要把南北關系引向和解合作與自主和平統一。但是，這一努力能否見效，不僅要看朝鮮是否予以積極的響應，還取決于文在寅自己能否有效地應對國內保守勢力以及美國和日本強硬立場構成牽制。（作者為中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員）