完善監護制度，呵護兒童健康成長

“少成若天性，習慣之為常。”我國有三億多少年兒童，保護未成年人，就是保護祖國的未來，民族的希望，讓孩子們成長得更好，是我們最大的心愿，也是每個家庭最大的愿望和期盼。

近年來，隨著經濟社會的發展，未成年人保護領域出現了一些新情況、新問題，未成年人遭遇暴力、虐待、性侵害事件頻繁曝光，引起了廣泛的社會關注。這些令人痛心的案件，反映出未成年人家庭監護問題突出，也暴露出現行未成年人保護法存在著不足。

十二屆全國人大以來，共有500 多位全國人大代表領銜或聯名提出關于修改未成年人保護法的議案18 件、建議6 件。多名未成年人保護領域的專家就完善家庭監護、確立國家監護制度提出了立法建議，旨在為未成年人健康成長提供制度上的保障。

強化家庭監護主體責任

2013 年，安徽臨泉兩歲女童跌入燃燒的秸稈堆內造成特重度燒傷，家人棄之不顧，因無人簽字而無法手術，此事曝光后聞者心驚。未成年人家庭監護缺失問題嚴重，已成為不容忽略的現實。

家庭是孩子的第一所學校，父母是孩子的第一任老師。“聯合國兒童權利公約中規定，父母要發揮首要作用和共同作用。‘首要’‘共同’兩個關鍵詞，表明家庭的基礎性作用不可替代。”北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華在接受記者采訪時表示。

然而，目前家長的監護意識淡薄或是監護方式不當，且針對監護人怠于或拒不履行監護職責問題缺乏有效措施，不僅對未成年人的成長造成了直接的傷害和嚴重的負面影響，還引發一系列嚴重的社會問題。未成年人因情感需求長期得不到滿足，易產生心理問題甚至行為偏常。“研究表明，六周歲之前是人一生的心理發展關鍵期。在這個時期，孩子對外界的刺激特別敏感，容易被外界事物所誘惑。此時，如果父母能夠陪伴并對他們進行良好的教育，如同農民不誤農時進行播種，能收到事半功倍的效果。”北京師范大學刑事法律科學院副院長宋英輝說。在農村，留守兒童普遍得不到父母的陪伴和照顧，憂郁情緒、精力下降、感到絕望等一系列癥狀的檢出率合并值在30% 左右。在此群體中，情況嚴重的甚至出現自殘、自殺等極端事件。

此外，未成年人得不到有效照管，也容易遭受傷害和侵害，并且往往過早輟學，混跡于社會，很容易受到外部的引誘和犯罪分子的教唆，走上歧途。調查發現，75% 以上的涉罪未成年人在涉罪前就已經脫離學校，步入社會。“ 孩子是國家的未來。兒童保護不是簡單的家庭內部事務，不僅要加強家庭監護責任，還需要法律對家庭事務進行適度干預，用更加完善的法律來彌補家庭方面對青少年保護的缺失。”全國人大代表高莉在今年人代會上提出建議。

目前我國未成年人保護法對家庭保護有專章規定，但家庭監護的內容不夠明確具體，監護人不履行監護職責或者侵害未成年人權益的法律責任不明確，并且缺乏相應的家庭監護監督、支持的配套服務制度等，已無法適應現實需要。

2017 年3 月，全國人大通過了民法總則，將限制民事行為能力人的年齡下限標準從民法通則的“十周歲”下調至“八周歲”。限制民事行為能力人年齡標準的調低，肯定了未成年人一部分自主意識，也對其監護人履行的義務和承擔的責任提出了更高要求。修改未成年人保護法要以問題為導向，進一步完善家庭保護專章的規定。

佟麗華建議，要厘清家庭監護和國家監護之間的關系，進而在“家庭保護”專章中對父母或者其他監護人的具體義務作出規定，并明確和細化父母的法律責任。“父母的責任不僅僅是給孩子衣食住行的物質保障，還要教育、保護和管理孩子。如果父母不承擔甚至忽視責任，如有的父母長期外出打工，把孩子扔在家里無人看管，有的父母長期對孩子實施家庭暴力，對這樣的父母，必須追究法律責任。”佟麗華說。

有些父母或者其他監護人缺乏安全意識，常常導致未成年人意外死亡或傷害事件或者被害案件，近幾年就發生多起幼童被悶死在車內的案件。“通過家庭教育或是強制親職教育來提高父母的監護意識，目前許多國家專門開設這類課程，達到生育年齡的父母都應主動接受相應的親職教育，讓他們知道怎樣做父母，培養監護意識。”宋英輝建議。

國家監護是未成年人“最強保障”

2013 年，南京市發生震驚全國的餓死女童案。兩名年幼女童因為父親入獄服刑，母親吸毒外出多日不歸后被發現餓死于家中。更令人震驚的是，兩名女童長期缺乏有效監護的情況早已經為包括街道辦事處、社區、民政等多部門所知曉，但這些部門均未能采取必要和有效的干預措施。又如，2015 年畢節兄妹自殺事件中，當地鄉鎮負責人、村干部、學校老師等雖在事發前探望，但仍未阻止悲劇發生。

從這類兒童權益被侵害的事件中，我們看到未成年人雖有監護人，事實上卻處于無人監護的風險狀態。由于政府職能部門責任偏軟、執行力不強，導致這些“事實孤兒”的權益難以得到有效保護。

目前，未成年人保護工作是由多個部門負責，國務院設有婦女兒童工作委員會，它的辦事機構設在全國婦聯；地方上專門保護兒童的協調機構有地方各級婦女兒童工作委員會辦公室和未成年人保護委員會辦公室。日常工作機構辦公室設在群團組織，沒有行政執法資格，也沒有行政職能和行政資源。公安、民政、教育、衛生、社區等部門均是委員會成員，但涉及具體問題時很難具體管理和應對。

“多個部門進行管理帶來的問題是，一方面，涉及具體問題時很難及時執行，也容易產生責任落實不到位、協調難度大、互相推卸責任等情況；另一方面，導致資源重復投入。”宋英輝認為。在調研中，他發現有很多事情，各部門都去管，但一些空白問題，大家都不管。當職責被分散到多個部門，部門之間沒有一個合理的銜接、協調機制，將會導致責任稀釋。出現問題的時候，好像找不到一個具體部門來負責。

上海政法學院副校長姚建龍解釋：“之所以出現上述問題，其中一個最為重要的原因是未成年人保護法沒有確定主責部門和相關的工作機制，也沒有專門系統地規定政府承擔的具體保護職責。”他建議，破解責任稀釋困境，需要構建更加完善的未成年人保護職責體系，明確未成年人保護的首要執法責任主體。

“未成年人是國家的未來，培養下一代人才決定國家未來的發展。所以，設立統籌協調未成年人保護工作的主責機構要站在國家發展的戰略高度，加強黨的領導，由中央設立未成年人保護委員會，同時依托民政部下設的局室作為辦公室，代表國家進行立法、政策規劃的制定，推動統籌各個相關部門承擔責任等工作。”佟麗華建議。

目前，未成年人保護法有家庭保護、學校保護、社會保護、司法保護專章，卻唯獨沒有“政府保護”，有關政府相關部門保護未成年人職責的規定“隱藏”在社會保護一章中。而新制定的民法總則第三十二條規定確立了國家監護制度，將政府民政部門列為第一序位監護人。但國家監護制度的規定僅有數個條款，內容多為原則性的，且對國家監護制度的設計還較為粗糙。

在今年全國兩會上，全國政協委員王鋒建議，通過在未成年人保護法中設立專章的形式，體現政府的職責和擔當，而且我們國家社會發展至今，各級政府有能力也有責任去做這個兜底性的工作。

“貫穿‘政府保護’的中心思想是兜住底線、提升福利。對于兜底責任，最重要的是明確規定國家監護制度，是充分落實十九大報告中‘幼有所育’的一個具體措施。”宋英輝建議，一方面在監護人能力缺乏的情況下，應當由民政部等負責提供替代機制，代替監護人承擔起保障未成年人各項權益的責任；另一方面，監護人有能力卻不在場的情況，法律應規定其不履責的法律后果。為未成年人提供“最強保障”，已成為政府義不容辭的責任。在具體規定上，佟麗華建議，在政府保護專章中明確規定政府及職能部門，尤其是民政、公安、教育等相關的具體職權，包括建設信息數據庫、普及推廣親職教育、家庭監護支持和監督、發展教育、校園周邊安全管理、未成年人醫療健康和福利等。

“家長應履行監護職責，如果不履行，國家應干預，嚴重的情況下撤銷監護人職責。”在佟麗華看來，如果家庭不能擔負責任，不論是客觀原因還是主觀原因，國家有關部門都應積極履行職責，以避免孩子死傷等嚴重后果出現。