財政分權對環保投資效率的影響研究——基于DEA-Tobit模型的分析

張 璇,袁浩銘,郝芳華*

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財政分權對環保投資效率的影響研究——基于DEA-Tobit模型的分析

張 璇1,2,袁浩銘3,郝芳華1,2*

(1.北京師范大學水科學研究院,北京 100875；2.北京師范大學中國綠色發展協同創新中心，北京 100875；3北京師范大學經濟與工商管理學院,北京 100875)

延續財政分權對環境質量影響的研究,討論財政分權對環保投資效率的影響.基于中國2004～2014年30個省份的面板數據,在DEA-Tobit模型的研究框架下,測度了各個省份多種類型的環保投資效率,并進一步討論了財政分權對環保投資效率的影響.實證結果發現,財政分權不利于環保投資效率的改進,特別是不利于建設項目“三同時”環保投資效率、工業污染源治理環保投資效率,以及企業來源環保投資效率的改進.進一步考慮到地區異質性因素,以各地區環保投資額作為門檻變量的分析同樣支持上述結論.

環保投資效率；財政分權；財政規模

環保投資是環境質量改善的經濟基礎:治理污染需要大量的環保投資,提升生產技術、推進清潔生產也需要大量的環保投資.可是,相對于逐步增長的環保投資(環保投資占GDP的比例從2001年1.06%提高到2014年的1.51%,環保投資金額從2001年的1166.7億元上升到2014年的9575.5億元),中國環境質量并沒有出現預期的好轉,環保產業也出現了發展空間的不均衡現象[1].相應,在擴大環保投資之外,頡茂華等[2]認為環保投資效率不高是中國污染物排放量居高不下、環境質量沒有根本好轉的原因.

中國環保投資主要是以政府投資為主,主要由地方財政承擔,考慮到財政分權和環境分權的現實,在財政分權影響環境質量的研究基礎上,進一步討論財政分權對環保投資效率的影響就成為重點.大多數研究認為,財政分權制度賦予了地方政府發展經濟的強大激勵,在官員“晉升錦標賽”的現實追求下[3],地方政府會片面追求GDP增長,為了展開地區間的競爭、吸引外部資金流入而“競次”博弈,降低環境規制和標準,從而縱容了環境污染[4].同樣,延續財政分權對環境質量的影響,基于中國數據的早期實證研究大多認為財政分權不利于環保投資效率的改進,例如,金榮學等[5]認為大部分省份的環境治理收益正處于規模報酬遞減的階段,而財政分權是省級政府環境治理支出效率下降的重要影響因素;潘孝珍[6]認為中央地方財政分權關系對地方政府環境保護支出的效率有顯著的影響,而收入分權度與支出分權度的提高都會降低地方政府環境保護支出的效率;朱浩等[7](2014)認為地方政府環境保護支出效率受制于政治晉升競爭和財政分權,根本原因在于以GDP為核心的考核機制.進一步的深入研究發現,財政分權與環境質量的關系受地區差異性或異質性的影響[8],而市場政策[9]、環境規制強度[10]等異質性因素可能是財政分權與環保投資效率關系的重要影響因素.究其原因,財政分權對環保投資效率的影響是兩方面的綜合結果:一方面,財政分權可能引發地方政府的“競次”博弈現象[4],地方政府缺乏提高非生產性財政支出規模與效率的激勵[7],忽視了環境等非經濟性公共物品供給[11],導致環保投入不足、環境監管不力,不利于環境質量的改善;另一方面,財政分權所帶來的地方經濟增長及地方政府財政自給能力的提高,能為環保支出提供充裕的資金保障,調動地方政府環境保護的積極性,有助于改善環?；A設施,有利于環境質量改善.也就是說,財政分權改革并不必然影響環保投資效率,而是財政分權背景下的地區異質性或差異性,才是導致其最終效果的差異[12].

目前,大多數環保投資效率的相關研究均從數據包絡分析(DEA)方法入手,在DEA-Tobit模型的框架下對效率值及其影響因素進行分析[13].這些研究大多認為中國環保投資所取得的治污效果相對于其自身增長速度不成比例[14],主要原因就是環保投資的效率低下[2].從DEA測算環保投資效率的方法來看,環保投資效率低可以分為兩種情況:一種情況是邊際產出收益大于邊際投入成本時,投入不足,也就是環保投資較小,但污染較大,環保投資不夠而導致的效率低下;另一種情況是邊際產出收益小于邊際投入成本時,環保投資或環保投入較大,但結構不優化、投入產出的效率不[15].顯然,這兩種低效率情形的改善應該采取不同的應對措施,前者應當盡力提高環保投入水平,擴大環保投資,后者在于優化環保投資結構,進一步提高環保投資的邊際產出收益.

與已有研究相比,本文的貢獻在于:第一,在財政分權的制度背景下,探究了影響環保投資效率的地區間異質性因素,這對改進環保投資效率、改善環境質量具有現實意義.第二,考慮到我國不同環保投資的用途往往存在顯著差異,分別對環保投資額、按“統計口徑分”的三類環保投資以及按“資金來源分”的兩類環保投資的治污效率進行測度,從而豐富了財政分權對環保投資效率影響的實證研究.

1 環保投資效率

1.1 環保投資效率測算

借鑒趙勝豪等[16]和張平淡等[17]的研究,使用DEA方法來測算環保投資效率.基于規模報酬不變(CCR)的假定,從產出角度來核算各決策單元的效率得分,得分在0~1之間,得分1即為效率前沿.需要指出的是,由于基于DEA方法測得的環保投資效率是各年內不同省份間相對得分的結果,因而得出的效率是相對值而非絕對值.參考劉振亞等[18]與錢麗等[19]的模型構建模型(Ⅰ).

服從于:

投入變量:中國環保投資按統計口徑可以分為“城市環境基礎設施建設投資”、“工業污染源治理投資”和“建設項目‘三同時’環保投資”,這里將3種環保投資的和作為環保投資額的效率(Eff_t)的投入變量,將3種環保投資分別作為城市環境基礎設施建設投資的效率(Eff_1)、工業污染源治理投資的效率(Eff_2)、建設項目“三同時”投資的效率(Eff_3)的投入變量.

產出變量:根據“工業三廢”的具體項目,選取“工業廢水排放達標量”、“工業COD去除量”、“工業SO2去除量”、“工業煙(粉)塵去除量”和“工業固廢綜合利用量”作為產出變量.其中,“工業廢水排放達標量”和“工業COD去除量”反映水污染治理情況,“工業煙(粉)塵去除量”和“工業SO2去除量”反映大氣污染治理情況,“工業固廢綜合利用量”反映固體污染治理情況.

1.2 環保投資效率的比較

根據模型(I),測得的環保投資額的效率(Eff_t)如表1所示.由表1可知,經濟發達地區(如北京、天津、上海、江蘇等)環保投資效率并不高,而對于經濟發展水平中等,甚至較低的地區反而環保投資效率較高,如河南、廣西等,但對于部分經濟欠發達地區,其環保投資效率同樣較低,如新疆、陜西等.

表1 環保投資總額的效率

2 研究設計與實證分析

2.1 模型構建

為了檢驗財政分權對環保投資效率的影響,借鑒潘孝珍[6]、張玉等[20]、朱浩等[7]的相關研究,使用面板Tobit回歸檢驗財政分權對環保投資效率的影響,設定如下模型(Ⅱ).進一步地,為了檢驗各地區異質性因素下環保投資效率的差異,選取環保投資金額大小(Envi)作為門檻變量,對財政分權與環保投資效率間的關系進行門檻特征檢驗.一般而言,環保投資額不僅反映了地區環保投入水平,還在一定程度上反映了地區經濟發展水平,相應,通常認為經濟較發達的地區有著更高的環保投資.借鑒Hansen[21]的門檻回歸模型,設定回歸模型(Ⅲ),對檢驗出的門檻值采用面板Tobit回歸進行分析.

式中:表示年份,表示地區,、為殘差項.此外,考慮的時間效應帶來的影響,回歸模型中加入年份變量對其加以控制.對回歸系數進行標準化處理.

2.2 變量說明及數據來源

具體的變量選擇及定義如表2所示.

關于財政分權(FD)的表征指標,大多數學者在張晏等[22]的研究基礎上,或選擇財政收入,或選擇財政支出的角度來測度財政分權[23].現實情況中,轉移支付的時政性強而數額變化頻繁,從支出分權指標度量的財政分權方差較大.本文試圖在較長期間內檢驗財政分權對環保投資效率的影響,同時探究地區異質性的影響,因而,在此選擇財政收入分權可以使得樣本在不同年份中受到的其它因素影響得以控制,變動情況更加穩定,而且財政收入決策對轉移支付的敏感程度顯著低于財政支出決策[24].

表2 變量選擇及選取依據

本文的研究樣本取自我國30 個省市自治區(囿于數據缺失問題,樣本不包括香港、澳門、臺灣和西藏) ,時間跨度為2004～2014 年,所有數據均來自對應年份的《中國統計年鑒》[25]、《中國環境年鑒》[26]和《中國環境統計年鑒》[27].

2.3 描述性統計

表3是變量描述性統計結果.

表3 變量描述性統計

由表3可知,環保投資額的效率(Eff_t)的均值為0.791,標準差為0.246,計算得變異系數(C·V)遠小于100%,僅為31.10%,說明各地環保投資的效率差距并不明顯.就環保投資的統計口徑來看,城市環境基礎設施建設投資的效率(Eff_1)差異最大,工業污染源治理投資的效率差異(Eff_2)最小,但其C·V均小于100%.相對于投資效率,各地環保投資額則有更明顯的差異,最大值與最小值的比值可達267.208, C·V為100.92%.財政分權(FD)最大值與最小值的比值為62.5,地區間差異同樣大于環保投資效率.工業占比(Indrate)的標準差僅為0.078,最大值與最小值的比值也僅為3.630,說明工業化的發展道路在全國各地均得到重視,使得工業產值占GDP的比重沒有呈現過大的地區差異.

2.4 實證分析

2.4.1 財政分權對環保投資效率的影響 根據模型(II),分別使用環保投資的效率(Eff_t)、城市環境基礎設施建設投資的效率(Eff_1)、工業污染源治理投資的效率(Eff_2)、建設項目“三同時”投資的效率(Eff_3)表征因變量環保投資效率(Eff),回歸結果見表4所示.

由表4欄(1)可知,財政分權(FD)的回歸系數在5%的水平顯著為負,即財政分權水平的提高會顯著降低環保投資額的效率(Eff_t),這與潘孝珍[6]、朱浩等[7]的研究結論相似.這些類似的研究認為財政分權不利于政府環保支出或投資的效率改進.城市環境基礎設施建設投資屬于政府環保支出或投入,但表4欄(2)的結果顯示,財政分權(FD)對城市環境基礎設施建設投資的環保投資效率(Eff_1)的回歸系數為負但不顯著.進一步,在表4欄(3)中,財政分權(FD)的回歸系數在10%的水平下顯著為負,在欄(4)中回歸系數在1%的水平下顯著為負,也就是說,財政分權不利于工業污染源治理投資效率(Eff_2)和建設項目“三同時”投資效率(Eff_3)的改進.從環保投資的統計口徑來看,城市環境基礎設施建設投資的資金來源主要為政府支出,建設項目“三同時”治理投資的主要來源是企業自籌,而工業污染源治理投資的來源的主體則兼有政府與企業[28],但主要也是企業自籌,以2010年為例,企業自籌的工業污染源治理投資部分達94.948%.綜合表4欄中財政分權(FD)的回歸系數,可以判斷,財政分權不利于環保投資效率的改進,主要原因是環保投資結構所致.當然,按統計口徑的環保投資結構只是結構的一個方面,后續會按環保投資的資金來源予以進一步分析與討論.

表4 面板Tobit回歸結果

注:*、**、*** 分別表示回歸系數在0.1、0.05、0.01的水平上顯著,常數項回歸結果略去,括號中的數字表示值.

欄(1)中控制變量的估計結果也具有一定啟示意義.工業占比(Indrate)的回歸系數不顯著.人口密度(Popuden)的回歸系數在5%水平下顯著為負.企業性質(Firm)的回歸系數在5%水平下顯著為正,說明更高的外資企業占比有助于環保投資效率的改進,這支持了外商直接投資存在“溢出效應”能夠顯著提高環保投資效率.一般認為,外商直接投資能夠提高東道國的能源效率[29],改善區域生態效率[30].教育水平(Edu)的回歸系數顯著為正,說明更高教育水平的地區擁有更高的環保投資效率,與相關研究結果一致[7],通常認為,教育水平越高,環境保護意識越強,對環境質量要求越高,會推動環保投資效率的改進.

2.4.2 環保投資規模的門檻效應分析 表4中,財政分權(FD)對環保投資額的效率(Eff_t)、工業污染源治理投資的效率(Eff_2)和建設項目“三同時”投資的效率(Eff_3)的影響在不同水下下顯著為負.不過,從DEA測算環保投資效率的方法來看,效率改進要區分環保投資金額的大小,因此,根據模型(Ⅲ),選擇環保投資金額大小(Envi)作為門檻變量,對其上述三項環保投資進行門檻特征檢驗,并采用面板Tobit回歸檢驗不同門檻值下財政分權對環保投資效率的影響.結果見表5.

表5欄(7)－欄(9)中,因環保資金額大小不同而顯著存在門檻效應.其中,欄(7)中,對環保投資額的效率(Eff_t)的門檻特征檢驗顯示財政分權(FD)對環保投資效率(Eff)的回歸系數會因各地區環保投資額(Envi)的不同而表現出明顯的門檻特征,存在兩個門檻分別為59.60億元和114.40億元.回歸結果顯示,較低環保投資額(Envi_1)的地區,財政分權(FD)對環保投資效率(Eff_t)的回歸系數顯著為正;中等環保投資額(Envi_2)的地區,財政分權(FD)的回歸系數為負,但不顯著;高環保投資額(Envi_3)的地區,財政分權(FD)的回歸系數顯著為負.可見,在環保投資額較低的地區,財政分權水平的提高有助于環保投資效率的增加,說明其環保投資的邊際產出收益仍大于邊際收入成本,這樣,進一步提高分權水平,擴大環保投資,能夠使污染項目得到有效覆蓋,有利于環保投資效率的改進.不過,隨著環保投資額的增加,財政分權對環保投資效率的影響逐漸轉為負面.整體而言,對于經濟欠發達、環保投入能力較低的地區,環保投資效率不高的主要原因是環保投資力度不夠;而對于經濟發達地區,低效率的原因主要在于環保投入的結構不夠優化.

欄(8)中,工業污染源治理投資的效率(Eff_2)作為因變量時存在顯著的門檻特征,存在的兩個門檻值分別為33.45億元和103.50億元.相似地,財政分權的回歸系數在工業污染源治理投資金額較低的地區顯著為正,而在金額較高的地區顯著為負.說明財政分權(FD)對工業污染源治理投資的效率(Eff_2)的影響同樣存在著地區差異.欄(9)中,建設項目“三同時”投資的效率(Eff_3)作為因變量時同樣存在兩個顯著的門檻值,即12.20億元和52.30億元.在環保投資額(Envi)由低到高的三個階段中,財政分權(FD)的回歸系數分別為負、正、負,均通過10%及以上的顯著性檢驗.值得指出的是,檢查原始面板數據發現,環保投資額(Envi)低于12.20億元的樣本單元僅有8個,占總樣本數的2.4%.因此,同樣可以認為在環保投資額較低的地區,財政分權水平的提高有助于建設項目“三同時”投資的效率(Eff_3)的增加,而在投資金額較高的地區,財政分權對其影響仍是負面的.

表5 門檻回歸結果

注:*、**、*** 分別表示回歸系數在0.1、0.05、0.01的水平上顯著,常數項回歸結果略去,括號中的數字表示值.門檻值的測定是采用Bootstrap反復抽樣300次得到的結果.

綜合財政分權(FD)對環保投資額的效率(Eff_t)、工業污染源治理投資的效率(Eff_2)和建設項目“三同時”投資的效率(Eff_3)的門檻效應分析,可以認為,在環保投資金額較小的地區,擴大環保投資有利于環保投資效率的改進,而在環保投資金額較大的地區,財政分權不利于環保投資效率的改進,需要優化環保投資的結構,需要提高建設項目“三同時”投資、工業污染源治理投資的環保投資效率.

3 討論

環保投資來源分為政府和企業,一般認為財政分權不利于政府環保支出的效率改進[5-7].上述按照環保投資統計口徑的實證發現,環保投資結構或許是影響環保投資效率改進的重要因素.考慮到工業污染源治理投資和建設項目“三同時”投資的主要來源均為企業,是否財政分權與環保投資效率的關系會受到投資來源結構的影響?因此,有必要對政府、企業來源的環保投資進行更精確的劃分,進一步檢驗結構差異是否存在.

參考張平淡[28]對政府、企業來源環保投資的處理,將城市環境基礎設施建設投資與工業污染源治理投資中政府資金相加,視為政府來源的環保投資;將建設項目“三同時”投資與工業污染源治理投資中企業自籌資金相加,視為企業來源的環保投資.首先,根據模型(I),政府來源環保投資的效率(Eff_g)和企業來源環保投資的效率(Eff_f)進行測算;其次,根據根據模型(II)對財政分權()與政府、企業來源的環保投資效率的關系進行檢驗;最后,同樣對兩對關系中具有顯著影響的進行門檻特征分析及回歸檢驗.由于《中國環境統計年鑒》[26]僅披露了2010年及以前期間工業污染源治理投資的具體來源情況,所以這里僅基于2004~2010年的樣本進行檢驗.政府來源環保投資的效率(Eff_g)和企業來源環保投資的效率(Eff_f)的測算結果見附錄,后兩個階段的檢驗結果分別見表4的欄(5)、(6)和表5的欄(10)所示.

表4欄(5)、(6)中,財政分權(FD)對政府來源環保投資的效率(Eff_g)回歸系數不顯著,而對企業來源環保投資的效率(Eff_f) 在5%水平下顯著為負,說明財政分權水平的增加并沒有影響政府來源的環保投資效率,但對企業來源的環保投資效率有顯著負面影響.可能的原因是,財政分權制度下,公共部門存在明顯的尋租空間[10],使得企業可能通過尋租行為來獲取政府綠色信貸[31]、躲避稅務檢查[32],或減免排污收費[33],這不僅降低了環境規制政策的效果[34],也降低了企業創新效率[35],導致企業環保投資效率下降.相較于企業來源的環保投資,政府來源的環保投資主要為生產性環保投資[28],其支出主要是根據已成文的環保條例或當地的環境保護五年規劃,同時,“十一五”開始啟動總量減排,上級的環境壓力也迫使地方政府不斷加強環境重視程度[36],使得政府環保投資的支出與實施都得到了保障.

表5欄(10)中,企業來源環保投資的效率(Eff_f)同樣表現出明顯的門檻特征,存在的兩個顯著的門檻值分別為10.60和114.40億元.面板Tobit回歸結果顯示,財政分權(FD)的回歸系數在環保投資額(Envi)較低時不顯著,在環保投資額(Envi)較高時顯著為負.說明對于投資金額較低的地區,財政分權水平的增加不會降低企業來源環保投資的效率(Eff_f).換而言之,環保投入不足的地區,可以借助財政分權對經濟發展的促進作用來擴大環保投資,從而達到環境治理的目的.

4 結論

1994年分稅制改革以來,財政分權制度在刺激地方經濟發展的同時也推動了地方政府的逐底競爭,使其可能為了地區經濟利益的最大化而減弱環境保護的關注.財政分權背景下,地方政府可能為了吸引排污企業而降低環境標準、環保投入和環境規制強度等,這在很大程度上既削弱了地區環境質量,也不利于環保投資效率的提高.因此,在財政分權影響環境質量的研究基礎上,進一步討論財政分權對環保投資效率的影響就顯得十分重要.本文基于中國30個省份2004－2014年的面板數據,采用DEA方法對各地區環保投資額的效率(Eff_t)及3種統計口徑細分的投資效率進行測算,并利用面板Tobit模型對財政分權(FD)與環保投資效率(Eff)的關系進行估計分析,并選取各地區的環保投資額(Envi)作為門檻變量,對財政分權(FD)與環保投資效率(Eff)的關系進行門檻特征分析,最后,將環保投資按照政府、企業來源進行分類,再次對其與財政分權(FD)的關系進行檢驗.實證結果顯示:總體來看,財政分權(FD)不利于環保投資效率(Eff)的改進,特別是不利于建設項目“三同時”環保投資效率(Eff_3)、工業污染源治理投資效率(Eff_2),以及企業來源環保投資效率(Eff_f)的改進,門檻效用分析發現,環保投資總額低的地區,擴大財政分權和環保投資有利于改進環保投資效率,而環保投資總額高的地區,擴大財政分權反而不利于環保投資效率的改進.

5 政策建議

加快生態文明體制改革,建設美麗中國,不僅需要大量的環保投入,還需進一步提高投入效率.在財政分權約束下的環境事權和財政分權的現實下,要提升環保投資效率,就需要做到:(1)加大生態環境保護力度,提高中央在環保投資配置中的調節作用.相對而言,一些地區環保壓力大、任務重,而且環保投入不足或短缺,這就需要在全國范圍內對環保投資進行配置,確保欠發達地區的環保投入,力?！岸噙€舊賬,不欠新賬”.(2)解決突出環境問題,切實提高企業環保投資效率.強化排污者污染治理主體責任,地方政府一方面要提高污染排放標準,強化排污者責任,健全環保信用評價、信息強制性披露、嚴懲重罰等制度;另一方要積極引導污染企業采用最新污染治理技術或設備,升級生產技術或采用更清潔生產技術和能源,促進減排效率的提升.(3)推進綠色發展理念,在新舊動能轉換中不產生污染或少產生污染.當下,中國的污染控制主要依賴于末端治理,過程控制、源頭防治的改進空間還很大,要依靠改革創新和結構調整增強內生動力,特別是要通過更嚴格的環境標準來化解淘汰過剩落后產能,要通過更清潔的生產標準來推動新技術改造提升傳統產業.

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Fiscal decentralization influence on environmental investment efficiency: Analysis based on DEA-Tobit model.

ZHANG Xuan1,2, YUAN Hao-ming3, HAO Fang-hua1,2*

(1. College of Water Sciences, Beijing Normal University, Beijing 100875, China; 2.Green Development Institute, Beijing Normal University, Beijing 100875, China；3.Business School, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)., 2018,38(12)：4780~4787

This paper investigates the effect of fiscal decentralization on environmental investment efficiency, further considering the study on the impact of fiscal decentralization on environment quality. Based on the panel data of 30provinces in China from 2004 to 2014, the environmental investment efficiency is measured under DEA (Data Envelopment Analysis) method, and the relationship between fiscal decentralization and environmental investment efficiency is investigated by a panel Tobit model. The empirical results show that fiscal decentralization is not conductive to the improvement of environmental investment efficiency especially for the “Three Simultaneous” of construction projects, industry pollution sources control, as well as the improvement of corporate environmental protection investment efficiency. Considering the regional heterogeneity factors, further studies that the aggregate environmental investment is selected as a threshold variable also support the conclusion.

environmental investment efficiency；fiscal decentralization；financial scale

X32

A

1000-6923(2018)12-4780-08

張 璇(1984-),女,河南安陽人,講師,博士,主要從事環境經濟及流域管理方面的研究.發表論文20余篇.

2018-04-26

國家社會科學基金項目(16BJL051);中央高?；究蒲袠I務費專項資金(2017XTCX02)

* 責任作者, 教授, fanghua@bnu.edu.cn