政府監管改革思考：怎樣才能更好地保護消費者

張 卿

（中國政法大學，北京 100088）

在鄭州、溫州滴滴順風車司機殺人案件、長春“長生疫苗”造假案件等那些弱勢消費者受損事故發生后，我國政府部門均迅速行動，通過采取更加嚴格的監管措施來推進監管改革。①交通運輸部辦公廳、公安部辦公廳：《關于進一步加強網絡預約出租汽車和私人小客車合乘安全管理的緊急通知》（2018年09月11日發）；許雯：《我國疫苗將迎“最嚴監管”》，《新京報》2018年11月13日http://epaper.bjnews.com.cn/html/2018-11/13/content_738100.htm?div=-1 。這些更嚴的監管措施和相應的監管改革顯然體現了我國政府部門積極作為和保護弱勢消費者的堅強決心，應該得到社會大眾的支持和表揚。但另一方面，我國立法、行政等相關決策部門也應該進一步反思：是否更好地保護弱勢消費者就必須采用最嚴的政府監管方法？對這個問題的回答具有重要的意義，特別是當大眾媒體對一些弱勢群體受損事故的廣泛關注和對監管部門的批評已造成一種要求使用最強或最嚴的政府監管來完全消除一切風險的輿論導向時。②Anthony I. Ogus, “Regulations Revisited,”Public Law, no.2 (2009), p.344.不難理解，最強和最嚴的監管通常意味著給包括弱勢群體在內的社會大眾施加更多的成本。已有的經濟學評估表明，一些更強或更嚴的政府監管措施需要付出巨大的邊際或額外成本，但卻只能降低或防治很少量的風險。③William Kip Viscusi et al., Economics of Regulation and Antitrust, Cambridge: MIT Press, 2000, Chapter 19.此外，有限的資源一旦被用來實施更強或更嚴的政府監管措施，就無法再用在其他增加社會福利的方面，甚至包括無法用來減少其他更嚴重的風險。④Cass R. Sunstein, Laws of Fear: Beyond the Precautionary Principle, Cambridge: Cambridge University Press, 2005, Chapter 6.

政府監管在本文中可以理解為政府對市場的一種直接、單方面控制行為。其對弱勢消費者的保護主要是通過幫助消費者解決市場失靈問題來實現的。這里的“市場失靈”程度是指一個具體市場中市場機制無法實現資源最優配置的情形和程度。從保護弱勢消費者的角度出發，需要幫助他們解決的市場失靈問題主要有兩個方面：①由于題目所限，本文將不考慮那些沒有直接影響弱勢消費者的外部性問題。一是信息問題。引起市場失靈的主要信息問題是我們所熟知的“信息不對稱”，即交易雙方擁有不對等的信息。②Roger L. Miller, Economics Today, United States: Pearson Education, 1999, p.471.消費者因缺少足夠的信息而不能作出正確的選擇來有效地表達其偏好。二是市場的壟斷行為導致消費者無法做出滿足其偏好的選擇。

由于壟斷行為主要是通過反壟斷法來解決，傳統上不屬于政府監管的內容，本文將只集中討論如何幫助弱勢消費者解決信息問題的內容。以下將從理論和案例兩方面來分析那些作為更嚴政府監管措施的替代手段（通常要求較低的社會總成本），是否能通過有效地解決信息問題從而實現保護弱勢消費者的目的。

一、政府監管與其他政府干預程度較低的監管和非監管措施之比較

相較于政府監管而言，其他政府干預程度較低的非監管措施主要有市場自我救濟機制和私法救濟機制。

（一）市場自我救濟機制

這里的市場自我救濟機制主要指通過消費者的重復購買，以及供應商的信譽和保證（包括保險）機制使得消費者避免或降低損失，從而解決市場失靈問題。信息不對稱可能不適用于市場中那些能重復且頻繁購買的消費者。他們能夠獲得產品或服務的經驗和知識，這將減少買賣雙方的信息不對稱。③Shirley Svorny, “Licensing, Market Entry Regulation,” in B. Bouckaert and G. De Geest (eds.), Encyclopedia of Law and Economics, Vol. III，January 2000, p.316.另一方面，為了贏得顧客的信任，除了不打算繼續經營外，賣方也有動力通過提供高質量服務或產品來建立良好的信譽。④Anthony I. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford: Oxford University Press,1994, p.217.相應地，信譽機制可以在一定程度上解決信息不對稱問題。

信譽機制具體指由市場上的某一交易方根據其所獲取的潛在交易對象的以往交易履約行為的歷史信息，而決定是否以及如何同該交易對象開展交易的機制。一般而言，除了根據自身經驗來判斷供應商的信譽外，消費者（特別是那些沒有經驗的消費者）也經常會聽從其他消費者的建議或指導來判斷商家的信譽，進而做出其購買決策以解決信息不對稱問題，這也加強了信譽機制的作用。⑤See e.g. Larry E. Ribstein, “Lawyers as Lawmakers: A Theory of Lawyer Licensing,” Missouri Law Review, vol.69, Spring 2004， p.306.從宏觀上看，信譽通常是市場主體彼此產生信任的基本條件之一，而信任將進一步減少交易風險和降低交易成本，促進社會分工和增加交易量。⑥Adam Thierer, Christopher Koopman, Anne Hobson, and Chris Kuiper, “How the Internet, the Sharing Economy, and Reputational Feedback Mechanisms Solve the Lemons Problem ,” University of Miami Law Review, vol.70, May 2016, p.830.信譽機制能發揮作用的前提條件是：第一，信譽機制下潛在交易對象的以往交易履約行為的歷史信息能較為準確地反映其過去提供的產品或服務的質量。第二，該信譽評價機制未被虛假評論或不相關信息所操控。第三，該相關歷史信息的使用者能夠準確地解讀信息。目前新興共享經濟的興起，特別是互聯網+大數據技術、衛星定位技術以及即時信息反饋機制的使用，除了改變了相關市場的信息問題的狀態，還通過消費者網絡評價機制放大和加強了信譽機制在市場上解決信息問題的能力。⑦Adam Thierer, Christopher Koopman, Anne Hobson, and Chris Kuiper, “How the Internet, the Sharing Economy, and Reputational Feedback Mechanisms Solve the Lemons Problem ,” University of Miami Law Review, vol.70, May 2016, p.830.

此外，我們還應考慮通過第三方保險或保證機制來解決弱勢消費者的信息問題。如在網絡預約出租車（以下簡稱“網約車”）服務市場中，政府可以要求網約車平臺公司提供保證或為司機和車輛購買保險來解決很多問題。平臺保證安排可以采取多種形式，但最終都會發揮著當購買方和提供方不滿意或受損時類似平臺保險的功能，即補償他們的功能。如短租網絡平臺公司愛彼迎（英文名為“AIR B&B”）提供給房東及客戶的保險可以賠償客戶在居住期間所受的財產和人身方面的損失，或房東遭受的財產損失。這些安排雖然無法通過事前的方法來直接避免消費者因信息問題而做出的錯誤選擇，卻能使得消費者在事后得到補償，同時也使保險公司等第三方加強對服務或產品供應商的監督，減少供應商從事損害消費者行為的可能性。

當然，第三方保險或保證機制仍有不足之處：首先，保險和保證安排仍無法事前直接和全面地防止消費者被騙或受損。雖然保險安排可以一定程度震懾并降低供應商損害消費者的動機，保險仍然主要是一種事后救濟手段，只有在損失發生后才能用來使消費者得到全部或部分彌補。其次，平臺保證是建立在平臺比個人供應商更值得信任的基礎上，即更能負責且承擔責任能力更強的基礎上；但這一前提條件在一些情況下有可能無法得到滿足，即一些平臺企業可能無法在市場競爭機制下生存。一些平臺企業的保證安排可能僅僅是為了方便其自身迅速擴張的工具，而不是為了排除那些不良供應商所提供的激勵。平臺保證會吸引一些機會主義的低質量供應商進駐平臺，因為消費者信任該平臺從而使這些低質量的供應商獲得更多的商業機會，這樣又破壞了平臺保證的潛在價值。此外，平臺保證也會使得消費者有所依賴而疏于依靠其他途徑來選擇供應商，使得那些低質量的供應商有機可乘。盡管如此，平臺保證仍能在一定程度上彌補聲譽機制的不足，顯著地減少因信息問題造成的消費者保護問題，從而減少對使用監管手段的依賴。

（二）私法救濟機制

私法救濟機制是指通過法院民事訴訟的方式來保護弱勢消費者的救濟機制。私法救濟似乎不能直接糾正信息問題，但是可能改變因信息問題而產生的消極結果。如果私法救濟能夠充分地補償受害者，理論上，他們就不會特別擔心會碰到劣質的服務或產品；如果供應商需要承擔所有的因其產品或服務的使用而施加在他人身上的社會成本，他們將有動力提供高質量的產品或服務，來避免承擔這種社會成本。①Robert Cooter & Thomas Ulen, Law and Economics, London: Pearson Education, 2003, pp.311-313, 323-331.此外，在許多國家，法院作為私法救濟的裁判者，可能比其他監管者或自律監管者更不容易受腐敗或政治力量的影響。②Robert Cooter & Thomas Ulen, Law and Economics, London: Pearson Education, 2003, p.354.

私法救濟制度上的一些制度也可以被用來加強弱勢消費者保護。如法律規定讓網約車平臺公司為網約車司機的侵權行為承擔連帶責任，這個時候平臺就會變得很有動力去監督注冊在它上面的司機和車輛的情況；為了減少自己的責任，它就會很積極地去監督司機和車輛的狀況。如果能夠用事后私法救濟的方法來解決問題，我們就可以更少地用事前預防的監管方法。私法救濟作為事后救濟的方法，成本通常比事前監管方法更低，特別是考慮到它能夠不扭曲市場機制的運行這一優點。

（三）各類監管措施的干預強度比較

各種政府監管手段往往代表政府不同的干預程度。但下表可以看出，禁止交易通常代表了最強的國家干預。③參見Anthony I. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford：Oxford University Press,1994, p.151, 但有部分增補和修改。

政府干預程度← →低 高信息監管 事后標準 事前許可 事前禁止

在表中信息監管通常是指政府消除限制信息流的手段、控制虛假或誤導信息，并增加消費者正確信息的監管方法。④See Howard Beales, R. Craswell, and S. Salop, “The Eff i cient Regulation of Consumer Information,” The Journal of Law & Economics, Vol. 24,No. 3, Dec., 1981, pp.514-531.事后標準是指政府對行為人從事商業或行為的過程施加實質性要求；雖然事后標準不要求行為人獲得事前的許可，但是行為人一旦沒有達到這些條件，通常會受到行政制裁。事前許可是指個人或企業從行政機構（有時是其他授權的非政府組織）尋求獲得從事某種特定行為或活動的事前允許的一種政府監管形式。事前禁止指政府部門直接禁止行為人從事某種商業或行為的行為。更強的政府干預程度通常意味著給企業施加更多的成本。當我們決定采用更嚴格的監管方式時，有必要考慮其成本變化。

信息監管可以通過直接改進信息流而解決信息問題。但是，信息監管存在以下問題：第一，提供信息的成本有時會很高。在某些市場中，使用適當的參數描述和評價信息并不是件容易的事。例如人們很難描述或評價法律服務的質量。第二，一些信息的處理成本很高或難以進行。信息的使用者，由于受到教育程度或其他局限，向其提供特別復雜的信息可能造成錯誤理解。①Roger. Van Den Bergh, “Self-regulation in the Medical and Legal Professions and the European Internal Market in Progress,” in M. Faure, J.Siegers, and R. Van den Bergh (eds.), Regulation of Professions , Antwerpen: MAKLU, 1993, p.38.在一些情況下，他們可能無法像監管者所期望的那樣理性地使用信息。②Robert Baldwin and Martin Cave, Understanding Regulation: Theory, Strategy, and Practice, Oxford: Oxford University Press, 1999,p.49.他們也許會選擇更便宜的產品或服務，而不去理會表明這些產品或服務存在更大健康風險的信息。③同上。第三，因為存在信息不準確的可能，需要對信息質量和欺詐進行監管，但這將導致提供信息成本的增加。④同上，p.50.第四，一些產品或行為可能涉及巨大的風險，以至于立法者可能認為僅僅告知受影響方這種風險是不夠的。⑤同上，p.51.

事后標準可以直接針對那些希望達到的目標而設計。在很大程度上，事后標準的使用將提供和處理產品或服務質量信息的任務從個人轉移到專業的標準設定機構上。因此，在某種程度上（取決于標準執行的實施程度），它可以解決信息問題。的確，事后標準可能使得那些受害者不再受信息或專業知識缺乏的困擾。⑥同上，p.202.但是，事后標準的制定仍可能存在以下不足之處：第一，在某些市場中，如專業服務市場，由于專業服務的特殊性，監管者面臨著相當大的困難來描述想要得到的服務結果。要制定或執行特定標準準確地適用于個案，可能成本很高或者根本不可能。此外，只采用概括性的一般事后標準也面臨著很高的行政成本，因為監督和審查的過程非常個性化，必須通過個案來決定很難的事實和技術問題。⑦Anthony I. Ogus, Regulation: Legal Form and Economic Theory, Oxford: Oxford University Press,1994, p.224, p.228.第二，除了行政成本，許多標準制定的情形也可能涉及大量的遵守成本和間接成本，特別是那些阻礙創新的成本。⑧同上，p.155.許多標準的設置并沒有考慮到時間的跨度和技術的改變，因此可能阻礙企業的技術改進。第三，事后標準通常是在經營者進入市場后執行的，并且實踐中在很大程度上是根據懷疑和投訴而進行法律實施行動的，可能存在執行困難。⑨Anthony Ogus and Qing Zhang, “Licensing Regimes: East and West,” International Review of Law & Economics, June, 2004, p.134.

我們可以進一步分析事前許可。與市場機制的自我救濟和私法救濟方法相比，事前許可通過設立一個政府機構并利用其專業技術優勢、信息優勢以及規模經濟優勢獲取、處理、使用信息，可以在很大程度上解決信息不足問題，并且降低消費者的信息成本。⑩Alan Wolfson, M. Trebilcock and C. Tuohy,“Regulating the Professions: A Theoretical Framework,” in Simon Rottenberg, (ed.), Occupational Licensure and Regulation, American Enterprise Institute :Washington, D.C, 1980, p.206.

理論上，事前許可通常使用統一的標準從市場上排除那些不適格的供應商，所以許可比信譽機制更加確定。?一些學者認為，行政許可不必然提高產品或服務質量，準入標準和產品或服務質量沒有必然的相關性。See Evans Rayack, “The Physician Services Industry,” in Walter Adams (ed.), The Structure of American Industry, New York: Macmillan Publishers, 1982, pp.388-426; D. Hogan,“The Effectiveness of Licensing: History, Evidence, and Recommendations,” Vol. 7, Law and Human Behavior, 1983, pp.117-138.同時，事前許可對所有申請人進行登記，可能使執法機構更容易抓到從事機會主義行為的供應商。?Thomas Moore, “The purpose of Licensing,” Vol. 4, Journal of Law and Economics, 1961, p.105.總的來說，在下列（1）和（3）條件都滿足或 （2）和（3） 條件都滿足的情形下，事前許可也許是一種適當的方式：?一些學者認為，行政許可不必然提高產品或服務質量，準入標準和產品或服務質量沒有必然的相關性。See Evans Rayack, “The Physician Services Industry,” in Walter Adams (ed.), The Structure of American Industry, New York: Macmillan Publishers, 1982, pp.388-426; D. Hogan,“The Effectiveness of Licensing: History, Evidence, and Recommendations,” Vol. 7, Law and Human Behavior, 1983, pp.117-138.（1）即使有重復購買，信譽機制或信息監管，消費者獲得或處理信息的成本仍很高或難以獲得信息，并且他們的“不當”購買決定可能導致巨大的無法彌補的福利損失。（2）市場中的商業行為和產品可能給第三方施加巨額成本或造成損害，而且第三方難以獲得充分的事后補償。 （3）可能無法制定和執行事后標準去控制這些行為和產品所產生的大量無法彌補的福利損失。在上述情形下，許可制度所要求的最低標準的使用以及廣泛的事前審查，可以解決信息問題，并且比其他監管或非監管方法更能有效地改善法律實施的情況，但是這種許可制度也可能會導致一個新問題，即對無許可證卻開展經營的供應商進行執法的問題。然而，在滿足下列第一和第二兩個條件或者滿足第三個條件時，采用行政許可的理由不足：第一，通過重復購買或依賴信譽機制、適當信息監管和事后標準，能使消費者有充足的信息。第二，消費者的選擇不會產生巨大外部性或其他福利損失，或者這些外部成本或福利損失可以得到充分的補償；或者通過私法救濟和事后監管標準的實施，產生損失的行為能被有效防止。第三，許可標準和被許可的服務或產品的質量之間沒有明顯關聯。①張卿：《行政許可：法和經濟學》，第27頁。

代表最強干預程度的政府監管措施是事前禁止。因為這種做法不給消費者任何選擇權，除非消費者決定進行非法交易，否則，他們無法合法地購買那些事前禁止的物品或服務。事前禁止保護那些不太理性的消費者的利益，如禁止毒品交易等，但在更多時候應該是為了保護更廣泛的公共利益目的，如禁止賣淫行為。因此，除非我們的確能證明消費者確實不理性，否則采用更嚴的事前禁止的方法未必能更好地保護消費者的利益。另一方面，事前禁止往往需要付出巨大的執法成本打擊黑市交易，且事前禁止也增加了進行黑市交易的成本。

二、案例分析

（一）網絡預約出租車司機、車輛和平臺公司實施三重許可制度之分析

在我國網約車市場，乘客因對司機的品行、駕駛技能以及車輛安全狀況等信息不了解而存在信息不對稱的問題。除非我們解決了這些影響交易成本的信息問題，否則在許多情形下，由于劣質服務往往伴隨著高風險，乘客會缺乏信心去使用沒有監管的網約車服務。在一個沒有監管的網約車市場，當乘客感覺他們生命和健康處于危險中時，僅僅采用事后的私法救濟會使他們沒有信心，因為進行事后的司法救濟通常很昂貴而且往往無法充分補償消費者的損失，有時司法判決的執行還會出現困難。例如，受害者的生命健康損失無法用金錢充分補償，而且網約車司機或個體業主是否有能力支付這些賠償也是值得懷疑的。

在此情況下，大部分潛在的乘客將希望能在乘車前獲得有關確保車輛的安全狀況、司機的適當駕駛技術資格和品行方面的信息。確保車輛的安全狀況意味著一輛網約車車輛至少應該是安全且適于公眾使用的。司機駕車資格要求網約車司機技術嫻熟，且適于駕駛公眾交通工具，即確保司機有良好的品行、沒有任何犯罪記錄。但是，如果潛在的乘客通過個人調查來獲得上述信息，就需要花費大量成本，甚至往往高于使用出租汽車服務的收益。在此情況下，許多潛在的乘客可能就會選擇使用公眾交通工具或他們的私人車輛。出租汽車服務的市場需求可能會很小。假設政府在此時介入，由于其強制力的存在，因而能比潛在的乘客以更低的成本、也更為容易地獲得車輛及網約車司機資格和品行方面的信息，審查出“可能較差”的網約車服務。現在讓我們考慮一些可用的政府監管方法。

如僅使用信息監管的方法，消費者可以要求網約車司機或車主披露關于車輛安全狀況和駕駛員的資格及品行方面的真實信息。但由于消費者往往需要迅速到達目的地，而對關于車輛安全狀況和駕駛員的資格及品行方面的真實信息登記進行處理又需要一定時間，不可能在上車前完成，而在上車后處理此類信息如決定再換乘就需要更高的成本。因而消費者急需政府部門或一個中立的第三方在上車前就能確認上述安全信息。對于事后標準的使用，潛在的乘客可能對其是否實際被遵守沒有信心。除非政府主管部門在不安全的網約車服務進入市場前排除它們，否則這些服務提供方會認為自身合格從而向乘客提供服務并造成損害。既然對司機和車輛所做出的錯誤選擇可能存在對乘客造成嚴重損害的風險，事后標準可能不如許可那樣能有效排除風險，尤其后者能相對容易并以較低的成本事前排除明顯不合格車輛和駕駛員。總之，比起以上提到的其他監管方法，使用許可可以更有效地解決上述關于消費者安全方面的信息問題。

特別值得指出的是，在“網絡約租車”市場，網絡平臺公司可以通過互聯網“大數據”技術和衛星定位技術即時監控網約車的運行軌跡和司機的去向，監控司機品行、駕駛技能以及車輛安全狀況等加入平臺的條件，還可向消費者披露上述相關信息，甚至使用相關消費者評價等評估機制來約束司機的服務行為。與政府部門的監管相比較，網約車平臺公司可以更低的成本來更加有效地對網約車及其司機的行為進行事前和事后的監管。在此情況下，政府部門就不必使用成本較高的事前控制，即使用行政許可包括車輛許可（車輛運營證許可）和人員許可（駕駛員客運資格證許可）來直接排除那些不合格的車輛和人員進入該市場。一個更為有效率的做法是，取消上述車輛運營證許可制度和駕駛員客運資格證許可制度，而將上述許可制度包含的相關的車輛和人員資格要求設定為強制性的事后最低標準，要求各平臺公司對其注冊車輛按該事后最低標準加以控制。如平臺公司不依法行使監控的責任，應承擔相應的法律責任。事實上，有效的市場競爭機制會促使平臺公司努力加強對網約車車輛和司機的管理，以取得市場競爭的優勢。此外，政府部門還可以通過發許可證的方式來控制各網絡平臺公司的資質并確保各公司遵守政府制定的事后標準。

還要考慮一個問題，即政府要避免過多的監管影響平臺之間的競爭。因為如果政府對平臺上的司機和車輛施加過多的直接監管，平臺就無法根據市場實際情況來設定注冊其平臺上的司機和車輛的相關條件和義務。這個時候平臺可能要完全按照政府的想法去做，平臺本身的創新動機就會受到抑制。更好的辦法是，政府可以設定一個最低的司機和車輛標準，平臺根據自己所判斷的市場需求情況可以設定更高的標準。這樣的話，平臺可以根據市場的供需情況及時進行變更司機和車輛的標準。而政府一旦直接設定一個司機和車輛的標準，以后再改變是挺困難的?？傊?，要充分發揮平臺之間的競爭機制和自律機制來使得平臺能管好司機和車輛。如果政府想要對平臺上注冊的供應商以及個人進行直接的監管，應盡量把對監管對象設定的強制性標準放低，讓平臺根據市場的需求來制訂一些靈活的自律監管標準來管理它們。

（二）對航空公司機票“超售”給乘客造成損失賠償額之分析

航空公司機票超售是指航空公司超過航班實際座位數過量銷售機票。在航空旅客運輸中，因機票可以先行預訂并且允許轉簽、改簽，如有乘客訂票后放棄購買或者改乘其他航班，即有可能出現航班座位空出的情形。航空公司為盡可能減少座位空出的情形，會采取超售的做法。據報道，①付中：《首例機票超售案宣判：南航敗訴、乘客獲賠1300元》，2007年4月25日，http://www.ce.cn/cysc/jtys/hangkong/200704/25/t20070425_11165001.shtml。2006年7月21日，肖先生以1300元的價格，購買了南方航空公司（以下簡稱“南航”）當天20時10分飛往廣州的七折機票。辦理登機手續時，肖先生被告知其所持機票為超售機票，該航班已滿員。此后，南航先安排肖先生轉簽中國國際航空公司某航班，后發現該航班延誤，遂又安排肖先生轉簽南航CZ3110航班。當天22時39分，肖先生乘坐CZ3110航班頭等艙離港。肖先生認為，南航隱瞞機票超售的事實，造成自己在機場長時間滯留，侵害了自己的合法權益，起訴要求南航雙倍賠償機票款2600元。南航認為，機票超售是航空公司對機票進行管理的手段，它是目前國際上的一種先進的通行做法，可以避免航班座位虛耗，充分利用航空資源，因此不能算違約。

法院審理認為，機票超售引入我國時間較短，沒有在公眾中形成廣泛認知。而超售將使所有不特定的購票旅客均面臨不能登機的風險，導致合同履行障礙，因此，航空公司應當向旅客進行全面而充分的告知，不能看作是航空公司內部的管理手段而不予公示。北京市朝陽區人民法院做出一審判決，認定南航損害了消費者的知情權，構成合同違約，賠償肖先生1300元。法院同時還向中國民用航空總局及南方航空公司發出了司法建議。②《法院建議民航總局制定超售規則》，《北京日報》2007年4月26日， http://news.sina.com.cn/s/2007-04-26/074411717919s.shtml 。朝陽區人民法院在向中國民用航空總局發出司法建議中表示，中國民用航空總局作為行業主管部門，應承擔起制定《民航機票超售規則》的責任，盡快制定航空客運機票超售的規章制度并指導航空運輸企業適用。法院建議，《民航機票超售規則》中主要內容應包括：航空承運人向旅客進行公示的方法，選擇登機乘客的方法（以乘客自愿為首要原則），對不能登機乘客的具體賠償標準，違反實施規則時的行政處罰措施等。

在上述案件中肖先生相對于航空公司顯然是處于弱勢地位的消費者。該案對機票“超售”糾紛的解決實際上至少涉及了政府監管手段和私法救濟手段的選擇。該案中法院向民航總局發出司法建議要求制定《民航機票超售規則》已確定賠償額的原因之一，或許就在于法院自身亦有困難來根據合同法中的“填平原則”來確定賠償額。該原則體現在我國《合同法》第113條第一款的規定中，即“當事人一方不履行合同義務或者履行合同義務不符合約定，給對方造成損失的，損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益”。由于因違約造成的賠償額因人而異，受各種因素的影響而很難確定，法院希望行政部門能確定賠償標準。然而，行政部門面臨同樣的困難來確定賠償標準。一個相對更好的解決方案在于，在某一航班出現機票“超售”而最終導致有當班旅客無法登機時，由航空公司通知所有乘客并承諾給出補償條件（如升為頭等艙或給代金券的方式）和該航班所有旅客進行談判，讓一些乘客自愿改簽到下一個航班離開并由航空支付相應已承諾的補償。這實質是市場機制的使用。由于同一航班的各位旅客的時間成本不同，加上同航班乘客相互競爭機制的存在，航空公司能以較低的交易成本同乘客達成協議，實現“皆大歡喜”的局面。相比于上述的政府監管手段和私法救濟手段，航空公司同乘客達成協議的這一市場機制的解決方法顯然成本較低且能使各方均滿意。

三、結論

以上分析表明，更強、更嚴的監管在一些情況下只是一句貌似正確的口號。在本文詳細列舉和分析了其他政府干預程度較弱的監管和非監管措施后，可得出以下結論：一方面，盡管那些政府干預程度較弱的監管和非監管措施仍有些不足，但它們在幫助解決弱勢消費者的信息問題方面，往往有其優勢。應考慮如何發揮其優勢，尤其是它們的使用本身意味著更少的社會成本。另一方面，一些實際案例已證明，一些政府干預程度較弱的監管和非監管措施能更好地保護處于弱勢地位的消費者，且所需的社會成本較低。