構(gòu)建檢察建議司法啟動權(quán)所存在的問題及措施探究

范玉才 沙帥

摘 要 所謂檢察建議是指檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職責(zé)過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案等方式向有關(guān)單位發(fā)出的一種建議形式，其目的是為了督促有關(guān)單位不斷強化自我管理與規(guī)范，切實增強遵法、守法意識，提升社會服務(wù)能力，減少違法犯罪等現(xiàn)象。檢察建議作為一種偏“柔性”的監(jiān)督方式，檢察建議的運用對于不斷豐富檢察權(quán)實現(xiàn)形式，推動檢察執(zhí)法更加健全、規(guī)范，有效維護與保障公民權(quán)利有著積極的作用和影響，但同時也應(yīng)看到，因立法不健全、自身質(zhì)量不高、適用不明、監(jiān)督不力等因素影響，檢察建議的功能尚未被完全釋放和發(fā)揮出來，需要在理論與實踐層面對其作進一步的完善與規(guī)制。

關(guān)鍵詞 檢察建議 司法啟動權(quán) 構(gòu)建

作者簡介：范玉才，天津市東麗區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部主任;沙帥，天津市東麗區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部檢察官助理。

中圖分類號：D926.3 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.243

一、我國檢察建議的啟動在司法實踐中存在的問題

（一）立法不足，缺乏依據(jù)性

實踐中，檢察建議多出現(xiàn)在監(jiān)督權(quán)運行之初，與其他監(jiān)督形式相比，其價值尚未得到足夠認可，在國家立法層面，盡管圍繞檢察建議已初步形成一批法律法規(guī)，但整體觀之，仍然比較分散，而明確將檢察建議作為一種具體職能加以規(guī)定的更是少之又少，導(dǎo)致檢察建議在實際運行中缺乏足夠的法律依據(jù)，其實施效果自然難以保障。 即使專門圍繞檢察建議制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，也只是泛泛規(guī)定檢察建議在依法制定后，經(jīng)檢察長或檢委會決定，以檢察院名義發(fā)出， 但其最終效果如何，卻未可知。實際上，從目前相關(guān)法律法規(guī)來看，盡管檢察機關(guān)有發(fā)出檢察建議的“權(quán)力”，被監(jiān)督對象卻似乎并無明確的接受義務(wù)，這種不對應(yīng)，導(dǎo)致檢察建議發(fā)出后是否被接受，很大程度上要靠雙方后續(xù)的溝通和被監(jiān)督對象的自覺與認可，即使建議不被接受，也無相應(yīng)的責(zé)任追究程序可言，如此，檢察建議權(quán)威性自然難以保證，其法律監(jiān)督與公民權(quán)益保障功能自然也就難以體現(xiàn)。

（二）質(zhì)量不高，缺乏認可度

檢察建議質(zhì)量的高低直接影響著其在實踐中被接納與認可的程度， 從檢察機關(guān)所發(fā)部分檢察建議來看，質(zhì)量上仍然存在著一定的“硬傷”，究其原因，一是建議制發(fā)前缺乏深入有效的調(diào)研，建議內(nèi)容大話空話比較多，實際內(nèi)容比較少，致使問題的提出難以切中要害，解決建議千篇一律，缺乏針對性，影響了整體的參考與借鑒價值;二是從檢察建議發(fā)送對象上看，很多屬于專業(yè)性比較強的部門，如一些科研性部門與企業(yè)等，由于缺乏相應(yīng)的專業(yè)人員，或未能提前向本領(lǐng)域?qū)＜易稍冋埥蹋斐伤贫ǖ慕ㄗh缺乏專業(yè)性，出現(xiàn)“外行指導(dǎo)內(nèi)行”的情況;三是部分干警人員因受自身能力所限，在建議制定上，缺乏有效的邏輯與表達能力，建議的內(nèi)容邏輯不清、言不達意，甚至出現(xiàn)語句和文字上的錯誤，也會影響到被建議單位的接受與認可程度。另外，部分檢察機關(guān)將檢察建議納入考核范疇，導(dǎo)致出現(xiàn)為發(fā)而發(fā)的現(xiàn)象，影響到檢察機關(guān)借助檢察建議維護公民權(quán)利的本意。

（三）適用不明，容易被濫用

檢察建議以其獨特的靈活性被廣泛運用于各個領(lǐng)域，為檢察機關(guān)有效履行檢察工作職能，服務(wù)和保障公民權(quán)發(fā)揮了重要作用，然而凡事都有兩面性，正因為檢察建議適用對象過于寬泛，在適用范圍上又缺乏有效規(guī)制，導(dǎo)致檢察建議權(quán)在實際運行中呈現(xiàn)出較強的隨意性，突出表現(xiàn)在，一是適用范圍被不適當(dāng)?shù)丶右詳U大，舉個例子，在檢察實踐中，再審檢察建議的普遍適用，造成監(jiān)督效力更強的其他監(jiān)督形式如抗訴等在部分情況下被不合理地加以替代，其后果實際上是造成了檢察監(jiān)督權(quán)的弱化。在更適合運用抗訴等“強勢”檢察權(quán)的場合下，以檢察建議代替，很難想象在實現(xiàn)法律監(jiān)督和公民權(quán)保障上能夠起到更好的效果。二是使用上過于隨意，盡管規(guī)范檢察建議使用問題已逐步得到重視，但部分檢察機關(guān)在檢察建議發(fā)出上仍然比較隨意，例如，對同一問題，機關(guān)內(nèi)部多部門同時發(fā)出建議，導(dǎo)致重復(fù)制發(fā)， 或者對同一類問題的建議，有使用書面形式，有使用口頭形式，這種有失嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男袨楸厝粫绊懙綑z察建議實際運行的效果。

二、完善檢察建議司法啟動權(quán)的對策建議

（一）完善立法，明確檢察建議法律依據(jù)及效力

離開法律的支持，檢察建議必然成為無源之水、無本之木，針對我國當(dāng)前檢察建議制度立法工作中存在的整體性散亂、高位法不足等現(xiàn)象，應(yīng)不斷重視并加強檢察建議的立法研究與實踐工作。首先就國家立法而言，應(yīng)積極通過人大立法等途徑，通過制定新法，或在《人民檢察院組織法》中進行相應(yīng)調(diào)整與規(guī)范，將檢察建議作為檢察機關(guān)的一項基本職權(quán)而加以明確， 為檢察建議的運行提供集中、規(guī)范的法律依據(jù)，同時，為便于實踐操作和運用，在三大訴訟法中分別規(guī)定檢察建議啟動的情形和流程，確保檢察建議的具體實施;針對檢察建議在實際運行中產(chǎn)生的異議與

爭執(zhí)，必要時可通過司法解釋等形式進行化解，有效維持檢察建議啟動與運行的效力。此外，除通過立法明確檢察建議地位外，還應(yīng)重點補充監(jiān)督對象遵守義務(wù)的內(nèi)容，增強檢察建議制度運行的剛性效力，規(guī)定其有約束被監(jiān)督單位能否實施某項行為的權(quán)力。針對被監(jiān)督對象拒不履行檢察建議的行為，進行相應(yīng)的責(zé)任追究，通過法律化設(shè)計，使檢察建議成為引發(fā)糾錯與追責(zé)程序的“啟動器”，進而不斷增強其監(jiān)督與服務(wù)實效。

（二）嚴(yán)格把關(guān)，提升檢察建議質(zhì)量與水平

針對檢察建議工作中存在的建議內(nèi)容質(zhì)量不高、認可度較低等問題，檢察機關(guān)在檢察建議制作過程中應(yīng)當(dāng)積極采取措施，不斷提升建議的質(zhì)量和水平。首先，在建議制作前，應(yīng)有一個就建議涉及的相關(guān)問題進行深入調(diào)研與分析的過程，力求通過對表象的把握去透視被監(jiān)督對象實際工作中存在的問題，以個案斷類案，增強建議內(nèi)容的針對性、說理性，避免泛泛而談和一概而論，這樣才能更易為監(jiān)督對象所接受，在相關(guān)領(lǐng)域?qū)駲?quán)的保障才能起到真正效果。其次，針對一些專業(yè)性較強的部門，在制作檢察建議時，應(yīng)通過一些有效的方式方法，如積極就建議問題展開學(xué)習(xí)、進行專家咨詢等，不斷增強建議內(nèi)容的專業(yè)性，提高建議的質(zhì)量與效果。同時，針對因檢察干警能力與水平原因?qū)е碌臋z察建議質(zhì)量不高問題，通過有針對性的加以培訓(xùn)，不斷提升干警的業(yè)務(wù)與理論水平，推動檢察建議工作的有效開展。最后，要改革只注重檢察建議數(shù)量的傳統(tǒng)考核模式，探索建立以檢察建議質(zhì)量為中心的新考核方法，以考核促質(zhì)量，推動檢察建議工作的健康發(fā)展。

（三）規(guī)范運用，明確檢察建議適用范圍及制作程序

檢察建議只有運用到合適的時機與場合，才能充分體現(xiàn)其應(yīng)有的監(jiān)督職能和價值，反之，如果不加限制地運用，則可能會對檢察權(quán)的健康運行產(chǎn)生不利影響，因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)進一步明確檢察建議的適用范圍，推動檢察建議在行使上更加規(guī)范與科學(xué)。首先，在倡導(dǎo)性檢察建議上，應(yīng)不斷加強對預(yù)防職務(wù)犯罪檢察建議和責(zé)任追究檢察建議的推廣與運用。前者已成為檢察機關(guān)強化職務(wù)犯罪預(yù)防、參與社會治安綜合治理、維護公民權(quán)的一種有效手段，后者則為依法追究涉案人員黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，沒收其違法所得提供了合理性依據(jù)。 其次，在限制性檢察建議上，應(yīng)嚴(yán)格限定再審檢察建議的運用，過度使用再審檢察建議容易造成抗訴等手段被排斥，導(dǎo)致檢察監(jiān)督力度的弱化，這與檢察建議的初衷顯然是不符的。此外，如果法律對監(jiān)督方式已有明確規(guī)定的，也不應(yīng)以檢察建議進行代替。同時，為確保程序嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，檢察建議在制作時應(yīng)先由承辦人根據(jù)具體案件進行擬定，經(jīng)部門負責(zé)人審核后報主管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)，必要時也可提請檢委會討論決定。最后，檢察建議應(yīng)統(tǒng)一以檢察機關(guān)名義發(fā)出，避免由部門名義發(fā)出造成的權(quán)威性不足和 “令出多門”等現(xiàn)象。

注釋：

鄧思清.檢察權(quán)研究.北京大學(xué)出版社.2007年版.第387頁.

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第七條第一款規(guī)定。

傅寬芝.論檢察.中國檢察.2013年版.第92頁.

孫加瑞.民事檢察制度新論.中國檢察出版社.2013年版.第504頁.

許世騰.論檢察建議的規(guī)范與完善.理論學(xué)刊.2014（2）.

朱春莉.檢察建議的實踐運用與規(guī)范.人民檢察.2009（6）.