國際難民問題的應對與啟示

摘 要 隨著世界權力的轉移和新興經濟體的崛起以及以美國為首的西方發達國家全球治理意愿的下降，同時，國際難民問題日益突出，需要主導性大國在此問題上發揮協調和治理作用。由于現存的國際組織和國際機制是二戰后以美國等西方發達國家的國家利益和價值觀念建立起來的，導致國際難民問題愈演愈烈。面對世界命運共同體的新形勢，需要強化國際合作，保護難民權益。

關鍵詞 國際難民 大國崛起 中國方案 責任 義務

作者簡介：杜志遠，華中師范大學政治與國際關系學院國際關系碩士研究生。

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.233

一、難民問題的基本現狀

（一）難民人數

截至2016年底，由于迫害、沖突、暴力或侵犯人權行為造成全球6560萬人被迫流離失所。 這一數字比2015增加了30萬人，世界被迫流離失所人口創歷史新高。這6560萬人由三個群體組成。首先是難民，其數量達到了2250萬（其中1720萬難民由聯合國難民署依據其工作職能負責提供保護，530萬在聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（近東救濟工程處）（UNRWA））登記在冊；第二類群體是國內流離失所者，該人數達4030萬；第三類群體是尋求庇護者，截至2016年年底，全球尋求庇護者數量達到280萬人。

（二）難民地域分布

敘利亞繼續是全球最大的流離失所人口地區。截止2016年底，人數為1200萬人（包括550萬難民，630萬國內流離失所者，近18.5萬人尋求庇護者）。 哥倫比亞人位列第二位，被迫流離失所人數達770萬人。在阿富汗有470萬人被迫流離失所（國內流離失所者180萬人，尋求庇護者290萬）。 其他國家流離失所者人口超過百萬的有，伊拉克420百萬，南蘇丹330萬，蘇丹290萬，剛果民主共和國（290萬），索馬里（260萬），尼日利亞（250萬），烏克蘭（210萬）和也門（210萬）。主要尋求庇護的國家主要有：土耳其（290萬）、巴基斯坦（140萬）、黎巴嫩（100萬）、伊朗（979400）、烏干達（940880）、埃塞俄比亞（791600），主要分布在非洲中東部地區、中東地區和南亞地區。

（三）難民接收國家

發展中國家或地區在聯合國難民事務高級專員辦事處（UNHCR）的授權下接收了全世界84%的難民，約有1450萬人，最不發達國家提供庇護的比例越來越大，占全球總人數的28%。約有490萬人。2017年6月20口世界難民口當天，聯合國公開表示，目前全球難民人數已經超過6500萬，并且接近90%的全球難民的接收國都是發展中國家，而不是經濟實力更強的發達國家。

（四）接收難民申請國家

據聯合國難民署官網統計數據，在過去兩年全球59個申請國家里，接受難民申請國家主要為歐洲和美國等發達國家。德國所申請的人數最多，其次是美國、意大利、法國等國，多以歐美發達國家為主。德國2016年共接收難民722，364人（占44.9%），美國261，965人（占16.3%），意大利122，124（占7.6%）法國70，748（占4.4%）

二、國際難民問題的根源

國際難民問題的發生，從根本上來講，是人的生存環境受外部因素的劇烈變化導致人不能或不愿在原居住國或國籍所屬地生活。生存環境主要包括兩個方面，一個是指生活的自然環境，如氣候、資源等國；另一個是指社會環境，其中主要包括國家領土的變更、政權的更迭、民族沖突、經濟條件等。

（一）自然環境是產生難民的物質基礎

難民地區主要分布在中東、非洲北部、南亞、拉丁美洲北部等地區，從氣候來說，這些國家所處的氣候主要是熱帶沙漠氣候、熱帶草原氣候、熱帶季風氣候，常年受副熱帶高氣壓帶和信風帶控制，高溫少雨；從地形來看，由于高溫少雨的影響，地形多為沙漠、丘陵。氣候和地形的影響導致生態環境脆弱，生活農作物以及生活必要補給難以自給自足。同時，為了獲取基本生活需要，一些難民地區大規模的生產活動破壞了當地的生態，人們為了躲避大自然的報復和繼續尋求生活的繼續，不得不逃離原居住過或國籍所屬地，進行難民轉移。

（二）社會環境是產生難民的動力基礎

1.國家版圖的變更

一般來說，國家版圖的變更肯定會引起難民問題，只是程度不同。在第一次世界大戰期間，伴隨著奧斯曼帝國的崩潰，亞美尼亞人成了20世紀大規模驅趕難民和進行有計劃屠殺的第一批受害者。1915年4月24日，土耳其政府在取得德國同意并在西方消極旁觀的情況下，開始大規模驅趕和屠殺亞美尼亞人。到1917年，共有150萬亞美尼亞婦女、兒童和男子死去。據估計，從1915年到1923年，有多大100萬亞美尼亞人逃離小亞細亞。第二次世界大戰后，德國的領土一部分被劃歸為蘇聯和波蘭，造成原來居住在此的1000萬德國人被迫逃離或被遣返到東德和西德。1947年印度和巴基斯坦分治，印度教徒被迫離開巴基斯坦，伊斯蘭教徒被迫離開印度，被迫遷移人數達到1800萬人，形成20世紀最大的一次難民潮。1990年以后，隨著蘇聯的解體造成數百萬的俄羅斯人無家可歸，共有900多萬人進行遷移，為1945年以來最大的一次人口流動。

2.種族、民族、部落、宗教因素

每當難民問題發生時，我們總可以看到種族或民族的因素。第二次世界大戰時，德國對以色列人的大規模屠殺，使得大量的猶太人逃離本國成為難民。前蘇聯解體后在亞美尼亞和阿塞拜疆發生的難民潮也是民族沖突的結果。南非種族主義政權壓迫國內的黑人和有色人種造成了大量的難民。在中部非洲地區，盧旺達圖西族和胡圖族兩族矛盾由來已久，在1963年，1967年，1973年兩族發生了三次大規模的部落大屠殺，短短數日，近百萬的群眾被殺害，200多萬胡圖族人逃往扎伊爾、布隆迪、坦桑尼亞、烏干達等國家。在南亞的不丹，曾在歷史上就居住在不丹的尼泊爾人受到壓迫和驅逐，造成了大量的難民。截止到1993年6月，逃離不丹的尼泊爾人數就達到10多萬，他們大部分被安置在尼泊爾東部的難民營中，其他的被安置在印度的一些地區。

3.政治因素

政治因素造成難民潮的情況也經常發生，其主要情況有以下幾種：國家政治狀況的變化會造成難民的發生。一些國家的政權發生更迭并由此導致國內局勢發生重大變化，一些人因受到迫害被迫逃離到他國進行避難；某些國家政府無力控制國內的失控的局面，各派之間展開激烈的斗爭甚至是激烈的沖突，最終引發內戰。在各派混亂內戰中，群眾就成為無辜的難民。非洲國家和中東地區的國家由于內戰引發的難民在這方面尤為突出；大國介入、干涉他國內政、強權霸權。自威斯特伐利亞體系確定了主權原則開始，一些大國頻頻利用“民族自決”、“主權”、“民族民主”的口號來鼓吹自己的政見，導致某些國家的少數極端民族分子發起了一系列的破壞國家主權和完整的活動。極端民族主義分子紛紛要求脫離原來的國家獨立出來，從而使本來政局穩定的國家陷入了混亂甚至內戰之中，導致很多流離失所的人成為難民。

4.經濟狀況因素

首先，國家經濟形勢惡化到無法滿足人們生存的基本所需時，隨之就會產生大量的貧困人口，這些貧困人口處于勉強或根本無法生存時，就會逃離到他國謀生。這種巨大的人口遷移集中表現為70年代開始的由南向北的難民潮。其次，貧窮國家存在極度的通貨膨脹，恐怖的通貨膨脹率讓這個國家的經濟垮掉。第三個就是這些地區高速的人口增長和人口壽命的低齡化，正如保羅·肯尼迪在《未雨綢繆——為21世紀做準備》一書中所說，“人口劇增而物質資源又相對減少的時候，還會出現另一種反應：人們挪走，遷往有機會的地方。”非洲在所有大洲中人口增速最快，尼日利亞和埃塞俄比亞人口增速居于前兩位，年增速均在2.5%以上。生活資源的稀缺、疾病的肆虐導致他們不得不逃離到一些較為發達的國家生存。

三、難民問題的國際影響

隨著世界難民問題越來越嚴重化，由難民問題所造成的后果和危害造成的國際影響引起了國際社會的嚴重關注。難民問題不僅涉及難民國的國內政治也涉及接受國的國內政治，同也涉及相關國家的外交問題，深刻影響著國際關系。

（一）難民問題加劇南北國家傾斜

在一些難民國家，由于自然環境和社會環境的惡化導致數以萬計的難民逃離自己的家園，在這些人群中，處于貧窮狀態的為大多數，他們得不到基本的醫療救助和服務，得不到基本的社會福利，甚至獲得基本的生活所需也變得很奢侈。反觀，在一些發達國家，他們不但沒有盡自己應盡的國際社會義務，反而采取的一些措施加劇了當地的難民問題，甚至難民問題本身就是這些國家的行為造成的。這些發達國家要么在難民問題上推卸責任，要么就從中獲益，他們沒有真正的想承擔國際社會責任。例如中東戰爭導致的大量難民，而其中美國在這場戰爭中賺取了大量的軍事武器訂單，同時中東也成了美國武器的演練場。

（二）難民問題加劇文明沖突

美國學者塞繆爾·亨廷頓在《文明的沖突與世界秩序的重建》，世界主要分為八大文明，中華文明、日本文明、印度文明、伊斯蘭文明、西方文明、拉丁美洲文明、非洲文明、東正教文明。不同文明之間的碰撞和融合必然導致沖突和矛盾，甚至引發民族之間的戰爭。難民問題涉及一個國家人口位移至另一個國家，難民國與接受國之間的文化類似或相同則可以在一定程度上緩解這種由文化所帶來的沖突，然而文化差異和和價值觀的不同則使不同文明之間容易發生矛盾和碰撞，加之各自民族對其宗教文化的至上信仰，對外在的文化不可避免的產生嚴重的排斥心理，加劇國家之間的沖突和矛盾。

（三）難民問題影響國際秩序

難民問題的產生正是由于國際保障機制的不健全和國際安全體系的不穩定，難民問題的背后有受難國自身的問題，同時也有一些超級大國力量干預的存在，受難國自身的問題是客觀存在的基礎，而一些力量的干預則是加速的動因，當今難民問題的實質是霸權國家對弱小或落后家力量對抗的衍生品。一些大國憑借自身超級的軍事或者經濟實力干預別國的事務和主權，導致本國不同勢力之間的實力發生變化，實力的轉移導致黨同伐異、混亂四起，衍生出難民問題，進一步發展為全球問題，使得世界的國際力量發展變化，一些國際規則、國際格局相應的發生變化，原來的國際秩序不能適應現有的力量對比沖擊，在力量調整的過程中不可避免的發生權力不對稱，沖擊著現有的國際秩序。

（四）難民問題滋生恐怖主義

美國發生的“9·11”事件，使國際恐怖主義再次進入世界的視線，恐怖主義作為一種非傳統安全，具有隱蔽性、恐怖性、破壞性等其他傳統安全不具備的特點，至今恐怖主義已成為全球國家害怕和頭疼的國際問題，而難民問題正是造成這一問題的元兇之一。首先，恐怖主義不是單一的存在，流離失所的難民在生與死面前，他們被迫加入恐怖主義，獲得生活所需；其次，伴隨著難民涌入難民接受國，一些恐怖主義在難民潮的掩蓋下潛入難民接受國，這就給恐怖主義行動創造了條件；最后，大國對他國的干預以及不惜成本的戰爭造成本國難民問題，出于報復性的極端目的，滋生出恐怖主義。

四、難民問題的解決策略及對我國的啟示

（一）理論優先，建立前期的政策制度

中國參與解決國際難民問題應當注重理論優先戰略。目前，無論難民問題的解決理論還是實際實踐都是建立在西方一些國家的基礎上，帶有西方中心色彩。中國不是解決難民問題的理論或方案的主要來源國或生產國，在參與國際難民問題的解決過程中，首先要加強對難民問題理論的研究，對現有的以西方為主的難民問題解決理論敢于質疑，并貢獻出能在國際學術中符合實際、站得住腳的理論和方法。同時，目前我國國內學者的相關研究多停留對他國對待難民問題的研究上，對于我國對待難民問題涉及很少，即使涉及我國的難民問題也對停留在難民立法的理論探討層面上，忽略了我國在崛起的過程中應對國際難民問題的具體的、切實可行的解決對策。

（二）堅持共同但有歷史責任的原則

動蕩和貧困是難民問題產生的主要根源。難民集中分布于曾受西方殖民的國非洲家，曾經西方列強憑借自己的實力對非洲一些國家的資源進行掠奪，壓迫當地的人們，造成非洲等難民地區的貧困和饑餓。近年以來，以美國、英國為首的西方大國繼續實行新式的殖民主義，干預他國的內政，企圖通過代理人戰爭或者政權更迭使當事國的領導人成為自己的親信，培植自己在海外的連帶勢力。西方大國文化中的“叢林法則”一直伴隨著其勢力的擴張，這就必然需要他國的犧牲來換取自己所謂既得利益，對于國際難民問題，西方大國有完全不可推卸的責任。難民問題的外在根源在于他國的煽風點火和趁機打劫。我國政府應當探索出更加積極有效的措施，堅持共同但有歷史責任的原則，堅持誰破壞誰負主責，誰加劇誰負主責，同時作為世界大國，我們應該督促一些留有歷史賬的大國積極承擔自己的歷史責任。

（三）借鑒他國在接受難民問題的經驗

我國在解決國際難民問題方面，既沒有相關的經驗也沒有具體的切實可行的措施，這就需要我們在借鑒他國解決難民問題的基礎上制定出符合我國實際的中國方案。各國解決難民問題的對策各不相同，但是從普遍意義上講，國際社會解決難民問題的對策具有一些普遍特點和原則。方華等指出，第三國安置、融入本土、遣返是處理難民的三種方式。現在，以美國為首的發達國家對將難民融入本土持謹慎和回避態度。現在的難民安置中，第三國安置都不現實了。一方面發達國家本國的經濟社會壓力都比較大，無暇顧及更多的難民。另一方面，有些地區如歐洲，自己家門口的難民問題都處理的焦頭爛額，根本不會接納更多的難民。在難民遣返上，難民接受國在遣返難民時必須確保難民回去后不再承受其成為難民的原因，如在遣返戰爭難民時必須確保其國內的戰事已經平息。

（四）推動國際與國內難民法律和機制完善

國際難民的基本人權面臨著嚴峻威脅，如部分敘利亞女性、兒童甚至是男性都不同程度的受到了政府雇傭軍和反對派甚至是難民收置國的性侵害與性攻擊等；大量敘利亞難民的生命安全也面臨著嚴重的威脅，需要國際社會為其提供更加充分切實的保護。然而當今對國際難民的保護僅僅是基于一些國際公約、人權宣言以及指導性原則等，如1951 年的 《關于難民地位的公約》、1967 年的《難民議定書》等。雖然有諸多的國際公約、人權宣言以及指導性原則作為對國際難民保護的法律基礎，但由于其沒有強制的約束力和執行力，這些原則性的指導原則的有效性大打折扣。同時國際法需要統籌規劃各國之間的法律關系，而各個國家之間的發展水平、人文環境的差異，使得國際法不可避免的處于原則性指導性的規范較多、執行較少，因此當真正面對國際難民問題時往往沒有相關法律的指引和執行，從而使得各國在履行接受難民義務時舉步維艱，國際難民問題愈發嚴峻，因此需要根據各國實際情況完善國際法，并就實施和執行的細節作出詳細的解釋和規定。同時國際法需要賦予難民收置國在本國境內對進行違法犯罪活動的難民的管轄權，難民必須遵守難民收置國的法律。

（五）強化與國際組織、他國的合作，保護難民權益

在解決國際難民問題上，非洲統一組織為其它國際組織和國家樹立了很好的榜樣。非洲統一組織時期，由于殖民主義、種族主義、非洲國家間邊界沖突等因素的存在，非洲大陸的難民問題一直非常嚴重。作為非洲最大最重要的國際組織，非洲統一組織本著泛非主義精神，為非洲難民問題的解決付出了巨大努力，做出了重要貢獻，特別在有關難民法律的制定方面成就突出。作為全球性的聯合國難民署在解決國際難民問題上發揮著主要的作用，一些國家通過國際難民署來幫助國際難民，同時國際難民署派出專業的救援隊伍參與到難民國人民的救援當中。中國要積極加強與非洲統一組織、國際難民署、國際難民組織等國際組織的聯系，要加強同難民問題經驗成熟國家之間的交流和合作，就政府與政府之間探討合作的可能性和持久性，通過合作提升自己在處理國際難民事務上的經驗，提升處理國際難民問題的能力，與相關國際組織、有經驗的國家共同應對國際難民問題，打造世界命運共同體、利益共同體、合作共同體。

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