環(huán)境資源和食藥安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接問題評析

崔學(xué)會 李靜

摘 要 最高人民檢察院決定開展破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動以來，全國檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，兩個專項(xiàng)監(jiān)督工作成效顯著。實(shí)踐中，行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接是開展兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動的基礎(chǔ)，但是由于各種原因，兩法銜接還有一些亟待解決的問題。本文僅從檢察機(jī)關(guān)兩個專項(xiàng)監(jiān)督的角度進(jìn)行簡單解釋評析。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 刑事司法 銜接 兩個專項(xiàng) 立案監(jiān)督

作者簡介：崔學(xué)會，天津廣播電視大學(xué)文法學(xué)院副教授;李靜，天津市寶坻區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督部檢察官。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.194

一、環(huán)境資源和食藥安全領(lǐng)域的行政執(zhí)法與刑事司法銜接

行政、刑事工作進(jìn)行連接、溝通與順暢過渡的機(jī)制，是兩法銜接工作機(jī)制普遍性的定義。行政執(zhí)法主體包含政府主管部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)和有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，刑事司法機(jī)關(guān)包含檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)。機(jī)制具體為：1.行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法將涉嫌犯罪的案件移送給公安機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)作為第三方監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的立案情況;2.作為有移送職責(zé)的公安、監(jiān)察機(jī)關(guān)，對于職務(wù)犯罪案件線索要移送給有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。這種機(jī)制運(yùn)行良好可以防止以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀(jì)等嚴(yán)重的社會管理問題。它是一種在各級行政、公安、檢察等機(jī)關(guān)普遍適用的機(jī)制，特別在基層單位，其機(jī)制的完善與否決定了各機(jī)關(guān)能否及時有效地發(fā)現(xiàn)和處理犯罪。

在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域和食品藥品安全領(lǐng)域，兩法銜接機(jī)制就是指環(huán)境保護(hù)、土地管理、食品藥品監(jiān)管等相關(guān)行政部門、政府法制工作辦公室與公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，通過一定的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，對破壞環(huán)境資源違法犯罪行為、危害食品藥品安全違法犯罪進(jìn)行合力打擊的機(jī)制。

二、環(huán)境資源和食藥安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接現(xiàn)狀

目前，我國環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域和食品藥品安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制不健全，行政鑒定難、司法取證難、管轄難以確定、以罰代刑、有罪不究問題突出，兩法銜接信息不暢、權(quán)責(zé)難明。但是在信息共享平臺和聯(lián)席會議上有一些探索：

兩法銜接案件信息共享平臺在全國很多地區(qū)得到推廣，其中大部分是關(guān)于公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、食品安全等領(lǐng)域的信息共享大平臺。實(shí)踐中存在的問題主要有信息錄入不到位、各地軟件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一使得全國聯(lián)網(wǎng)困難、案件錄入標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一與不科學(xué)。很多地方只是應(yīng)付了事，該平臺形如虛設(shè)，無法達(dá)到預(yù)期效果。行政部門不按規(guī)定錄入數(shù)據(jù)和信息，僅象征性地錄入一部分執(zhí)法中無瑕疵、明顯非刑事案件的行政案件，平臺上所反映的數(shù)據(jù)與實(shí)際情況嚴(yán)重不符。究其原因，主要是現(xiàn)階段錄入規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一的規(guī)范，錄入人員非專門化，行政機(jī)關(guān)不能安排專人專門負(fù)責(zé)信息錄入，不同的錄入人員的錄入存在差異，信息標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，甚至不能保證按時錄入。

聯(lián)席會議可以使各部門之間相互溝通，互通有無，加強(qiáng)合作與配合，共同打擊違法犯罪行為。目前，建立網(wǎng)上案件線索移送平臺的地方并不普遍，信息共享度相對較低，大多數(shù)地區(qū)還是通過慣用的聯(lián)席會議制度、案件查詢等非電子化、信息化的模式來進(jìn)行銜接。聯(lián)席會議制度是沒有隸屬關(guān)系，工作有聯(lián)系的單位或部門，為了解決某個問題，由一方或多方牽頭，定期或不定期召開會議，在發(fā)揚(yáng)民主的基礎(chǔ)上，達(dá)成共識，形成有約束力的會議意見，用以指導(dǎo)工作，解決問題。在信息共享平臺沒有全面鋪開的情況下，即便是信息共享平臺鋪開后，聯(lián)席會議的形式也不失為一種加強(qiáng)溝通，促進(jìn)工作的良好形式。但是，在工作中，又存在著實(shí)際的問題，一些部門礙于情面參與會議，并無參與會議、協(xié)商解決問題的誠意和主動性，意見空泛，大走形式主義。聯(lián)席會議制度在實(shí)際運(yùn)行中，因沒有相關(guān)的配套制度予以保證，在運(yùn)作標(biāo)準(zhǔn)、方式方法等諸多方面運(yùn)行不順暢，因而不利于形成打擊違法犯罪的合力。

三、“兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督”活動及工作內(nèi)容

兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動是2014年最高人民檢察院決定開展的專項(xiàng)立案監(jiān)督活動，兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動分別是破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動。自兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動開展來，取得了顯著的成績，對上述兩個領(lǐng)域犯罪，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)形成了打擊合力。雖然立案監(jiān)督工作的開展，線索的發(fā)現(xiàn)，途徑多樣，但總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接是兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動的基礎(chǔ)。

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，立案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的重要監(jiān)督內(nèi)容之一，旨在防止、糾正刑事案件行政處理、行政案件刑事處理的情況。兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動分別是對破壞環(huán)境資源犯罪和危害食品藥品安全犯罪開展專項(xiàng)立案監(jiān)督活動，是立案監(jiān)督活動的內(nèi)容。兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督活動，主要是監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于涉嫌犯罪的案件及時移送公安機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。檢察機(jī)關(guān)通過

不同的渠道獲取立案監(jiān)督線索，包括辦案中發(fā)現(xiàn)、調(diào)研工作中發(fā)現(xiàn)、從行政執(zhí)法與刑事司法兩法銜接平臺中發(fā)現(xiàn)等。但通過總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，從辦案中發(fā)現(xiàn)的案件線索占比很小，主要的案件線索來源是通過兩法銜接平臺。

檢察機(jī)關(guān)通過兩法銜接平臺等發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索，向相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)出《建議移送涉嫌犯罪案件函》，建議相關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將該案件線索移送至有管轄權(quán)的公安機(jī)關(guān)。對于符合刑事立案條件的，公安機(jī)關(guān)予以立案偵查，其后的司法程序則與普通刑事案件辦理程序無異。但作為監(jiān)督移送案件線索的的檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)對監(jiān)督線索移送后的工作跟進(jìn)。同時對在兩個專項(xiàng)立案監(jiān)督工作中發(fā)現(xiàn)的瀆職犯罪案件線索要移送給有管轄權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

四、環(huán)境資源和食藥安全領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法銜接之評析

（一）行政機(jī)關(guān)移送案件存在的問題

第一，行政機(jī)關(guān)對線索移交工作的重要性沒有正確的認(rèn)識，很多時候，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)出于“多一事不如少一事”的消極工作心理，認(rèn)為對環(huán)境違法行為簡單的罰款，簡單易行，且可以有效監(jiān)管，移送司法機(jī)關(guān)費(fèi)時費(fèi)力，沒有必要。第二，行政機(jī)關(guān)存在認(rèn)識分歧，造成這一現(xiàn)狀的主要原因是規(guī)定不夠詳盡，缺乏明確的移交標(biāo)準(zhǔn)，無法掌握移交的界限。簡單的“情節(jié)嚴(yán)重”、“影響惡劣”，作為行政機(jī)關(guān)來說，難以準(zhǔn)確區(qū)分罪與非罪。法律的不明確，使得行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生認(rèn)識分歧，法律的不健全，使得行政機(jī)關(guān)陷入有心無力的尷尬境地。第三，行政執(zhí)法過程中對環(huán)境資源污染程度的鑒定是不可或缺的刑事證據(jù)，但是現(xiàn)實(shí)中鑒定難問題普遍存在，成為破壞環(huán)境資源類案件成案的瓶頸。第四，司法取證不足，司法機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國刑事訴訟法》辦理，取證偵辦技術(shù)性較強(qiáng)。行政機(jī)關(guān)是第一接手人，能否在第一時間固定和保存證據(jù)意義重大，但是行政機(jī)關(guān)往往對刑事證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不甚清楚，行刑證據(jù)規(guī)定也不統(tǒng)一，兩法銜接中證據(jù)銜接需要格外關(guān)注。

（二）刑事司法接收機(jī)制不暢

兩法銜接，是行政與刑事兩法的銜接，作為刑事司法的一方，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體，在兩法銜接工作中，不可或缺，責(zé)任重大。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，是接收案件方，兩法銜接機(jī)制不順暢，接收方有著不可推卸的責(zé)任：第一，從立案環(huán)節(jié)來說。立案是案件進(jìn)入刑事階段的敲門磚，只有先立案，才能進(jìn)一步進(jìn)行偵查。而立案權(quán)的行使主體為公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，根據(jù)刑法罪名關(guān)于環(huán)境犯罪方面的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)又是此類案件立案的主力軍。但是在實(shí)踐中，卻存在著涉嫌刑事犯罪，而立案主體未予立案的情況，當(dāng)然這其中原因是多種多樣的，公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)也有其無奈之處，但不管怎樣，后果都是使犯罪主體逃避該有的刑事責(zé)任。第二，從審查環(huán)節(jié)來說。即便是兩法銜接接受案件方依法接受了案件，并立案偵查，但在審查環(huán)節(jié)同樣存在嚴(yán)重的問題。雖然我國法律對相關(guān)問題作出了相對明確的規(guī)定，但是公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)重視程度不夠，對移送的案件線索視而不見，審查不及時，不細(xì)致，應(yīng)付了事，不能作出正確有效的審查結(jié)果。這種現(xiàn)狀必然帶來不良后果，而且反作用于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，打消了其移送案件的積極性，兩法銜接運(yùn)行堵塞。

整體來說，不同層面的問題不同存在，既是制約銜接的瓶頸，也是司法實(shí)務(wù)亟待解決的問題。