如何適應內設機構改革健全內部監督制約機制

摘 要 當前以司法責任制為核心的司法改革已基本完成，這對當前檢察機關內部監督制約機制提出了新的課題，本文從健全內部監督機制的現實意義、當前存在的問題、完善內部監督制約機制的具體舉措三個方面對內設機構改革背景下健全內部監督制約機制進行探討。

關鍵詞 檢察機關 內部監督 紀檢監察

作者簡介：韓祥飛，天津市東麗區人民檢察院紀檢監察部干警。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.190

檢察機關是法律監督機關，在司法活動中檢察權不正當運行甚至違紀違法現象時有發生，2017年全國檢察機關查處違紀違法檢察人員2089人，其中天津市查處違紀違法檢察人員16人，可見建立健全內部監督制約機制是保證司法公信力，實現檢察權自我凈化的重要舉措。

一、健全內部監督機制的現實意義

（一） 符合反腐敗斗爭的新要求

檢察機關一直以來承擔著反腐倡廉的重要任務，隨著在監察體制改革全面鋪開，各級監察委員會悉數成立，職務犯罪部門轉隸完畢的政治背景下，檢察機關依然擔當著懲治貪污腐敗、打擊職務犯罪的重要角色，因此檢察機關更需要加強自身內部監督機制建設，完善內部監督體系。高檢院在《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》中明確要求，“十三五”期間檢察機關要強化內部監督制約機制。紀檢監察部門作為檢察機關內部監督職能部門，更需要不斷適應新時期新要求，創新工作路徑和工作思路，擔當建立健全內部監督機制的開拓者，以適應反腐敗斗爭的新要求。

（二）提升司法公信力的有力保證

《中國共產黨內監督條例》規定，“監督是權力正確運行的根本保證，是加強和規范黨內政治生活的重要舉措。必須加強對領導干部的監督，黨內不允許有不受制約的權力，也不允許有不受監督的特殊黨員。”檢察機關一直以來高度重視黨風廉政建設和反腐敗工作，堅持從嚴治檢，司法公信力有很大提升，社會及人民群眾對檢察機關的滿意度也在逐步攀升。但是，現階段檢察人員在行使檢察權時仍存在司法不規范及濫用檢察權等行為，嚴重損害了檢察機關的形象。檢察機關作為法律監督機關，在反腐敗工作中發揮著重要的職能作用，必須徹底鏟除司法腐敗，防止個人意志干預、阻礙甚至破壞檢察權行使，使查辦的案件使人信服， 維護法律公信力，就要采取嚴厲措施規范檢察權的運行，建立完善檢察機關內部監督制約機制。

（三） 加強自身建設的必然要求

我國憲法規定，我國是人民民主專政，國家權力來自人民，檢察權亦來源于人民，必須對人民負責，接受人民的監督。張軍檢察長多次強調，各級檢察機關要重自強，認真嚴肅地加強檢察隊伍政治素質、業務素質和職業道德素質建設，以過硬的本領迎接前所未有的困難和挑戰。一支作風不嚴、業務不精的檢察隊伍辦理的案件肯定無法讓人民群眾從中感受到公平正義。通過建立內部監督制約機制，對檢察人員行使檢察權的過程進行監督，這就意味著能最大限度的確保檢察權在合理合法的范圍內運行，能夠秉正立檢為公、司法為民的理念。近年來發生的包括檢察機關在內的國家機關人員違紀違法案例案件，經過仔細剖析不難發現，內部監督機制的缺乏是主要內因。一個完善的內部制約體系可以通過事前預警系統，預測檢察人員苗頭性、傾向性的違法違紀行為，從而做出預判，是督促檢察人員提升自身素質的強大動力和必然要求。

二、當前存在的問題

（一）監督意識不強

一方面從監督主體來看，紀檢監察部門作為檢察機關內部監督職能部門，其組成人員也是檢察機關內部人員，特別是在基層檢察機關，由于上級或同級紀委尚未派駐，這一特點尤為明顯，從而導致紀檢監察部門在檢察機關這個“熟人社會”中進行內部監督時，往往礙于人情不愿主動監督，進而導致監督力度不足，效果不佳。同時，對執紀監督者的保護性制度不夠健全，監督者擔心被打擊報復，不敢監督執紀。另一方面，從監督對象來看，受傳統思想影響及監督上存在的惰性心理，大多數檢察人員仍對接受監督有抵觸情緒，沒有認識到嚴管就是厚愛，認為監督是組織對其不信任，是對其自身能力及人品的懷疑，思想上有動搖不向組織反映，案件辦理有瑕疵不主動解決。甚至有的監督者認為自己是監督別人的，過于看重自身權力而忽視了義務，存在“燈下黑”的現象，不利于監督機制的順利施行。

（二）監督力量分散

目前基層檢察機關內部監督職能主要分為紀律監督和案件監督，隨著司法體制改革基本完成，檢察人員實行分類管理，案件管理部門作為業務部門，主要負責案件流程監控、案件質量評查等案件監督，紀檢監察部門作為綜合行政部門，主要負責執紀監督、檢務督察等紀律監督，實際上等同于將內部監督的力量按監督的性質一分為二。在檢察工作中，紀檢監察部門與案件管理部門因性質不同，互相缺乏溝通，形成“各自為政”的格局。作為綜合行政部門，紀檢監察部門還承擔不少監督執紀問責功能以外的工作任務，導致監督工作的重點不突出，而且檢察機關歷來受重業務輕行政的傳統風氣影響，紀檢監察部門受重視程度被弱化，問責缺乏威懾性。

（三）人員專業素質有待提高

檢察機關作為司法機關，檢察人員的法律專業知識扎實，案件管理部門對案件評查一般由具有辦案經驗的員額檢察官及檢察官助理進行，而在紀檢監察部門從事執紀監督的人員，除了從紀檢監察機關調入或紀委派駐檢察機關從事紀檢監察工作的，其他都屬于檢察機關內部各部門人員，均未受過專業的紀檢監察業務培訓，對各項監督執紀問責的術語、程序及規定了解不清、不會適用，素質及能力不適應越來越嚴厲的反腐倡廉形勢，對違紀線索案件的查辦缺乏專業性，在監督中出現的問題線索如何分類處理、如何談話或采取相關措施時無從下手。

（四）不能適應司法責任制、大部制改革需求

如今，以司法責任制為核心的司法體制改革已基本完成，這就對內部監督提出了新挑戰，如何在日常檢察工作中對檢察官是否本人親自辦理案件，是否有助理檢察人員未經授權擅自操作，內部監督人員不論是案件管理部門還是紀檢監察部門人員都不能做到時刻監督，導致對司法行為的監督存在盲點。同時，大部制改革背景下，諸如“捕訴合一”等檢察權的合并也對監督人員的業務能力和綜合素質提出了新的要求，在改革的背景下，內部監督機制必須要防止繼續沿用行政監督的手段來監督司法辦案活動，并應探索如何改變監督切入點對新形勢下的司法辦案模式進行有效監督的招法。

三、完善內部司法行為監督制約機制的具體舉措

（一）按照司法責任制要求，加大對司法辦案行為監督

一是為確保檢察權公正行使，檢察官在司法責任制要求下獨立正確的辦理案件，目前各級檢察機關在最高檢出臺的案件評查工作規定的基礎上，結合本院實際，由經驗豐富的檢察官組成案件評查小組，制定具體細致的案件評查標準和方法，加大對統一業務應用系統的監控和實地抽查，定期開展案件評查。

二是實現案件管理部門與紀檢監察部門的良性對接，有效整合監督力量，注重深化案件質量評查和流程監控結果運用，針對案件質量評查和流程監控過程中發現的司法不規范問題，通過運用監督執紀“四種形態”，重點運用好“第一種形態”，督促檢察人員樹立責任意識、規范意識、作為擔當意識。

三是完善問責整改機制，在一定范圍內公布評查結果，對評查中發現存在過錯或辦案人員的違法違紀行為，應將線索移交懲戒委員會或紀檢監察部門。紀檢監察部門中也要有熟悉司法辦案的檢察官或其他人員，從而保證問題線索能夠被專業有效迅速的處理。

（二）完善廉政教育機制

做好內部監督工作的一個重要方面是事前教育，要側重事前預防與警示教育，做到與司法辦案相結合，與日常教育管理相結合，既用紀律尺子衡量、又用高標準引領，既講問題、又提希望，真正觸及思想和靈魂。首先要注重廉政教育的常態化，東麗區院建立“四個一”廉政教育機制，即每周一條“清涼廉語”，每月一次廉政學習，每季度一次警示教育，每半年一次廉政談話；其次要增強廉政教育的時效性，不斷創新教育方式方法，如今新媒體、信息技術的運用為廉政教育開辟了新路徑，利用微信、互聯網等現代科級手段，把教育融入科技之中，東麗區院首次以微信H5形式開展廉政知識“微測試”，使檢察干警突破時間、地點限制，隨時隨地接受廉政教育；最后要形成廉政教育針對性，要針對不同部門、不同問題，做到因人施教、因事施教。

（三）完善檢務督察制度

在基層檢察機關中，檢務督察是在日常監督工作中最常態化的手段，也是能夠第一時間發現問題，減少檢察人員違反違紀行為發生風險的重要舉措。其一，對督察中發現的問題如實在一定范圍內印發通報并如實上報上級檢察機關。對督察中發現的問題要認真對待，明確責任人，相關負責人履行好“兩個責任”，做到限期整改，專題匯報。其二，將案件質量納入到督察范圍中來，圍繞重點案件時間節點、法律文書及判決采納量刑建議率對案件質量進行認真審查，案件范圍由不捕不訴、職務犯罪偵查案件、變更強制措施案件逐漸逐漸把所有案件納入督察范圍，最終實現所有案件全覆蓋，真正實現每案必督、每案必查，嚴把案件質量關。其三，將檢務督察結果與部門績效考核、評比表彰和干部選拔任用等有效結合，修訂完善部門崗位目標考核和干警晉職晉級制度，規定干警或部門被督察通報的，直接影響各部門的考核名次。

（四）強化內部紀檢監察部門自身建設

現階段檢察機關從事內部監督執紀的人員一般都為檢察機關招錄或調入的人員，一方面對紀檢監察業務掌握的不夠系統，在面對違紀線索或案件時雖然能第一時間上報領導研究解決方法，但是處理模式單一，談話初使用的多，函詢紀律審查等用的較少，專業化不強。對于紀檢監察人員特別是基層檢察院紀檢監察干部，參加脫產業務培訓的機會較少，通常一年不超過一周的時間；而非脫產培訓時間零散且內容專業性不強，不利于紀檢監察干部綜合業務素質的提高。為提升強化檢察院內部紀檢監察干部內部監督的業務素質，應該通過檢察機關及紀委兩條渠道，探索建設體系化培訓模式，形成常態化培訓手段，有效加強對檢察機關內部從事紀檢監察人員的業務培訓。

參考文獻：

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