淺析行政審判中的法律漏洞及修復(fù)

摘 要 隨著司法體制改革的不斷推進(jìn)，行政審判工作中的法律漏洞越來越明顯，體現(xiàn)在缺乏惡意訴訟規(guī)制機(jī)制導(dǎo)致案多人少，實(shí)質(zhì)性解決法律條文的缺失導(dǎo)致行政爭議實(shí)質(zhì)解決難，執(zhí)行法律條文的不規(guī)范導(dǎo)致行政執(zhí)行案件執(zhí)行難等等。在司法改革的背景下，亟需優(yōu)化行政法及行政訴訟法，從而更好的為行政審判工作提供全面科學(xué)合理的法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞 行政審判 困難 漏洞 優(yōu)化

作者簡介：趙首元，內(nèi)蒙古師范大學(xué)附屬中學(xué)。

中圖分類號：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.181

從中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)顯示看，近些年來我國行政糾紛案件例居高不下，從2013年的4.2萬件上升到2017年的43.7萬件，增速驚人。而同時(shí)，由于立法還存在一些漏洞，導(dǎo)致行政審判工作越來越艱難，案多人少、當(dāng)事人矛盾突出等現(xiàn)象越來越尖銳。這些法律漏洞繼續(xù)完善，進(jìn)一步促進(jìn)法院行政審判工作優(yōu)化。

一、行政審判的法律漏洞及影響

（一）缺乏惡意訴訟規(guī)制制度導(dǎo)致案件審理難

行政訴訟案件涉及領(lǐng)域多，但是同時(shí)缺少規(guī)制惡意訴訟的法律制度，導(dǎo)致案件審理難度較大。以A市為例，2013年以來，該市中級人民法院共受理了921件行政訴訟案件，其中涉及到重大工程項(xiàng)目引起的土地、拆遷、環(huán)保案件有438件，占總案件數(shù)的47.6%，而從案件審理周期看，此類案件的審理周期要比其他行政訴訟案件長20.7天，審理周期長，審判難度大。另外，我國行政案件開始實(shí)行立案登記制，案件量更是呈現(xiàn)猛增的勢頭，但是同時(shí)，惡意訴訟現(xiàn)象也越來越嚴(yán)重，由于缺乏惡意訴訟的規(guī)制制度，導(dǎo)致惡意訴訟愈演愈烈。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，近些年來惡意訴訟等濫用訴權(quán)的情況不斷增加，2013年全國法院行政訴訟惡意訴訟案件25件，2014年92件，2015年270件，2016年325件，2017年上升至647件。2017年惡意行政訴訟案件相對于2013年，上升了25.88倍，上升速度非常快，預(yù)計(jì)2018年將超過1000件。大量的惡意訴訟等濫用訴權(quán)的案件情況，讓行政訴訟中本來就存在的案多人少矛盾更加突出，亟待緩和并予以規(guī)制。

（二）欠缺強(qiáng)制執(zhí)行制度導(dǎo)致案件執(zhí)行難

法律對于行政機(jī)關(guān)不履行的沒有科學(xué)的強(qiáng)制執(zhí)行條款和制度，導(dǎo)致很多行政案件執(zhí)行難。以非訴案件執(zhí)行為例，由于缺乏強(qiáng)制執(zhí)行制度措施，常年來非訴執(zhí)行占據(jù)著行政審判的大量人力物力，讓原本就復(fù)雜的案多人少矛盾更加突出。從案件數(shù)量看，2013年以來，全國法院有關(guān)非訴行政案件共121647件，案件體量龐大。而從案件涉及的類型看，包括行政強(qiáng)制拆除、強(qiáng)制履行行政協(xié)議、非法占地、行政不作為等。這些案件如何強(qiáng)制執(zhí)行，如何進(jìn)行非訴執(zhí)行，通過何種程序進(jìn)行非訴執(zhí)行，法律都沒有相應(yīng)的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致了當(dāng)事人大量申訴到法院，將矛盾轉(zhuǎn)移到訴訟環(huán)節(jié)，不僅讓法院面臨的矛盾更加尖銳，也無形中增加了法院的壓力。

（三）實(shí)質(zhì)性爭議解決條款缺失導(dǎo)致爭議解決難

大量的行政案件雖然結(jié)案，但是由于法律中大部分都是程序性或者制式性條款，缺乏實(shí)質(zhì)性化解矛盾的法律條款，實(shí)體行政爭議并未化解，行政爭議實(shí)體性解決難。從中國裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)看，2010年以來，全國法院審理行政訴訟案件超過1548765件，而通過判決解決實(shí)體行政爭議的有33.4萬件，裁定方式結(jié)案的有108.87萬件，調(diào)解方式結(jié)案的僅249件，其他方式結(jié)案的有5593件，從上述數(shù)據(jù)分析看，判決解決實(shí)體爭議的占21.6%，裁定結(jié)案的占70.3%，而裁定結(jié)案的大部分都是裁定，實(shí)質(zhì)爭議并未解決，行政機(jī)關(guān)與行政當(dāng)事人之間的矛盾并未實(shí)質(zhì)解決，矛盾有可能繼續(xù)加深，行政訴訟的功能沒有較好的發(fā)揮。

（四）行政訴訟司法適用力度不夠

上文已經(jīng)提到，在中國裁判文書網(wǎng)輸入關(guān)鍵詞“行政訴訟”，得到的搜索結(jié)果是1548765個(gè)，從數(shù)據(jù)看，我國行政訴訟案件糾紛總量大，2010年至今共有154萬余件。這充分說明了完善行政訴訟審判制度的現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，從數(shù)據(jù)中，我們看到，行政訴訟的司法適用地區(qū)差異大的問題客觀存在。案件數(shù)量最多的是浙江省有14.8萬件，而案件最少的是西藏自治區(qū)，僅175件，兩者但從案件數(shù)量看相差數(shù)百倍，排除地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展因素差異，兩地的行政訴訟案件司法適用差異還是很大。另外，還需引起關(guān)注的是，近年來，行政訴訟案件出現(xiàn)井噴現(xiàn)象，值得關(guān)注。2013年全國僅4.2萬件，2014年超過22萬件，2015年超過28萬件，2016年增長到38萬件，2017年超過43萬件。案件數(shù)量持續(xù)高位增長，人民法治意識提升引起案件量增長是一方面原因，另一方面說明私力對行政管理等糾紛的解決遇到越來越多的問題，需要靠法院的公力救濟(jì)，因此，發(fā)現(xiàn)并解決審判實(shí)踐中的問題顯得尤為重要。

（五）裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一現(xiàn)象頻發(fā)

另外，由于缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)定，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)大量同案不同判的現(xiàn)象。同樣的性質(zhì)的案件，各地法院的判決結(jié)果卻截然不同。例如，同樣的房屋拆遷案件，重慶某法院認(rèn)定政府行為違法，判決政府?dāng)≡V。而北京某法院認(rèn)為，該案件政府行為不違法，不能適用賠償。同時(shí)，江蘇某法院認(rèn)為，由于原告舉證不足導(dǎo)致原告敗訴，駁回了原告的訴訟請求。同樣的案件，結(jié)果卻大相徑庭，如此司法適用，對于法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性大打折扣。

二、行政審判存在法律漏洞的原因

當(dāng)前行政審判工作產(chǎn)生上述困境是由多方面的原因造成的，既有法院內(nèi)部原因，也有法院系統(tǒng)外部的原因，筆者從內(nèi)外兩個(gè)角度對產(chǎn)生行政審判工作困境的原因進(jìn)行簡要分析。

（一）行政審判的外部環(huán)境有待優(yōu)化

一方面，人民群眾的行政訴訟意識還不強(qiáng)，造成了行政訴訟案件中行政相對人敗訴率高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，行政訴訟案件中，行政相對人的敗訴率高達(dá)70.9%，這既和當(dāng)事人的法律意識不強(qiáng)有關(guān)，還和當(dāng)事人的行政訴訟能力薄弱息息相關(guān)，特別是證據(jù)收集、程序應(yīng)對等訴訟能力。最終導(dǎo)致行政相對人不知告、不愿告、不敢告，有的甚至“信訪不信法”。另一方面，少數(shù)行政機(jī)關(guān)不履行法律生效行政判決甚至暴力抵抗的現(xiàn)象仍然存在。從網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，行政機(jī)關(guān)抗法的現(xiàn)象不同程度存在，在百度中輸入關(guān)鍵詞“行政機(jī)關(guān)抗法”得到搜索結(jié)果約56.9萬個(gè)，關(guān)鍵詞有行政機(jī)關(guān)忽視法律規(guī)定、行為抗法、缺乏規(guī)則意識、屢屢抗法等等。另外，行政機(jī)關(guān)對法院的判決抗拒執(zhí)行的也時(shí)而有之，以A市法院為例，經(jīng)統(tǒng)計(jì)，近五年來，有多地行政機(jī)關(guān)及其工作人員不履行法院生效裁決，被列入失信被執(zhí)行人名單，從而有損行政機(jī)關(guān)形象，直接損害了行政相對人的合法利益，也有損法院的公信力。

（二）行政審判隊(duì)伍力量和人員素質(zhì)有待加強(qiáng)

從現(xiàn)行法院內(nèi)部看，行政審判力量不強(qiáng)，素質(zhì)仍待加強(qiáng)。其一，力量薄弱現(xiàn)象普遍存在。少數(shù)地方存在“一人庭”、“兩人庭”現(xiàn)象。再加上近年來民商事案件大幅增長，一些法院行政庭甚至還承擔(dān)部分民商事審判任務(wù)，行政審判庭自身的職能弱化甚至邊緣化。同時(shí)，行政審判隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)滯后，司法能力和水平，還難以滿足人民群眾日益增長的司法需求。以A市為例，A市中院行政庭有員額法官3名，法官助理3名，書記員2名。而A市中院每年審理的行政案件數(shù)量為300余件，幾乎每個(gè)法官要審理100余件行政訴訟案件，由于行政訴訟案件案情一般較為復(fù)雜，當(dāng)事人信訪隱患較大，矛盾積怨較深，因此，行政審判庭的工作壓力較大，“白加黑”和“五加二”的加班狀態(tài)是常態(tài)，行政審判隊(duì)伍力量不足是普遍存在的。其二，在司法改革后力量更加薄弱。司法改革后，很多地方特別是基層法院由于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的緣故，行政審判庭撤銷，行政審判庭法官被編入其他審判團(tuán)隊(duì)，從而使得行政審判的力量進(jìn)一步削弱。其三，行政審判人員綜合素質(zhì)有待加強(qiáng)。從人員的構(gòu)成情況看，上述A市中院的3名員額法官中，全日制本科學(xué)歷僅1名，其他兩名均未非全日制本科，通過函授等方式取得法律本科文憑，法律基本功不扎實(shí)；從年齡層次上看，50歲以上的法官占行政審判庭的大多數(shù)，年輕干警不愿意到行政審判庭工作，導(dǎo)致行政審判隊(duì)伍的素質(zhì)有待進(jìn)一步優(yōu)化。

三、加強(qiáng)行政審判工作的建議

針對行政審判工作法律漏洞，筆者認(rèn)為，法律具有相應(yīng)的穩(wěn)定性，修法暫時(shí)很難實(shí)施，在此前提下，可以從優(yōu)化行政審判工作的內(nèi)外部環(huán)境，來彌補(bǔ)法律漏洞對行政審判工作帶來的不利影響。

（一）優(yōu)化行政審判內(nèi)部環(huán)境

其一，加強(qiáng)法院隊(duì)伍建設(shè)。法院要將以全面推進(jìn)司法改革工作為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作，充實(shí)優(yōu)秀人才到行政審判工作崗位；進(jìn)一步加強(qiáng)教育培訓(xùn)工作，不斷提升行政審判法官的司法能力；進(jìn)一步加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，不斷提高行政審判法官拒腐防變能力。其二，加大司法適用力度。上文提到，我國司法實(shí)踐中還存在行政爭議糾紛適用力度小，地區(qū)適用差異大的問題，因此，加大行政爭議糾紛司法適用力度勢在必行。加大行政爭議糾紛司法適用力度可以從三個(gè)方面努力，其一，加大該類案件的審判質(zhì)效考核。為了特定的目的，可以將該類案件的審判質(zhì)效系數(shù)相對調(diào)高，從而增加法官的適用的積極性，增加適用力度。其二，發(fā)揮專業(yè)法官會議的作用。司法改革后，專業(yè)法官會議在疑難案件處理方面起到了突出的作用，發(fā)揮集體智慧的力量解決疑難案件。在行政爭議糾紛案件中，可以發(fā)揮專業(yè)法官會議的作用，通過專業(yè)法官會議促進(jìn)該類案件的司法適用力度。其三，建立專門的合議庭。現(xiàn)實(shí)中，很多法院都建立有環(huán)境糾紛、金融糾紛等類案化的專業(yè)合議庭，抽調(diào)專業(yè)人員處理專業(yè)案件。在行政爭議糾紛類案中，也可以借鑒該做法，成立類案合議庭，專門處理此類案件，從而通過專業(yè)性增強(qiáng)該類案件的適用力度。其四，建立典型案例發(fā)布制度。雖然我國不同意英美法系國家，不是判例國家，但是典型案例發(fā)布制度對于實(shí)踐中審判的指引作用往往是很大的。目前，我國在民事、刑事、行政等訴訟中，從最高院到高院或者中院，有很多典型案例發(fā)布的先例，通過典型案例對類案發(fā)揮指引作用，也促進(jìn)了疑難復(fù)雜問題的解決。但是在行政爭議糾紛典型案例方面，數(shù)量少質(zhì)量不高的現(xiàn)象仍然存在。故建立典型案例發(fā)布制度在行政爭議糾紛方面大有作為。

（二）優(yōu)化行政審判外部環(huán)境

其一，加強(qiáng)宣傳教育，提高全社會對行政審判的認(rèn)識。通過宣傳增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)法治意識。行政訴訟法對行政機(jī)關(guān)的義務(wù)、主要負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴等都作了詳細(xì)的規(guī)定，要進(jìn)一步加大宣傳力度，讓行政機(jī)關(guān)知法、懂法、守法，在行政審判中，積極出庭應(yīng)訴，在裁判結(jié)果出來后，尊重并執(zhí)行法院的裁判結(jié)果。另外，還要通過宣傳強(qiáng)化公民的法治意識，引導(dǎo)公民理性維權(quán)、合法維權(quán)。其二，建立多元化解新機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性解決。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，建立集行政訴訟與行政調(diào)解等于一體的多元、立體化的行政爭議解決新機(jī)制。通過多元化解，加強(qiáng)訴訟與非訴機(jī)制的銜接，從而提升行政爭議的實(shí)質(zhì)解決。其三，加強(qiáng)對行政審判的監(jiān)督。建議地方各級人大常委會根據(jù)工作需要，定期聽取行政審判工作匯報(bào)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政審判存在的問題，同時(shí)進(jìn)一步關(guān)心支持行政審判隊(duì)伍建設(shè)，幫助解決編制、機(jī)構(gòu)和人員等方面的實(shí)際困難。另外，還需要進(jìn)一步完善行政審判工作機(jī)制，需要著力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)質(zhì)化，更需要建立各級黨政機(jī)關(guān)法律顧問制度，從而進(jìn)一步推動依法行政，從實(shí)質(zhì)上優(yōu)化行政審判的外部環(huán)境。

在司法改革的背景下，針對現(xiàn)實(shí)存在的法律漏洞導(dǎo)致行政審判執(zhí)行難、案多人少等矛盾，需要從內(nèi)部外共同著力，更好的優(yōu)化行政審判職能，發(fā)揮其應(yīng)有作用。

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