我國太陽能利用 法律問題思考

摘 要 太陽能產業的發展，急需立法先行。針對行業立法缺位、政策指導性強，可操作性欠缺等問題，本文認為應當從增加太陽能利用的鼓勵措施、完善太陽能用戶激勵和保障措施等方面進行法制完善，促進產業發展。

關鍵詞 太陽能 利用 法律問題

基金項目：2015年度河北省社科基金項目研究課題《京津冀區域生態環境共治法律保障研究》（ HB15FX026 ）。

作者簡介：于彥梅，河北科技大學文法學院，副教授，研究方向：環境法學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.148

隨著經濟的持續發展，環境污染、能源短缺變的越發的嚴重，對于可再生能源的開發利用就顯得尤為重要。作為全球應用最廣泛的新能源之一，太陽能產業不僅規模大而且取用方便、無污染，各個國家都將其作為最合適的能源之一。對太陽能利用進行有效的法律調整，不但會促進太陽能產業的良好規劃，而且對于更好的緩解能源危機，減少環境污染有更為重要的作用。

一、我國太陽能利用立法現狀

目前，我國太陽能利用方面的立法主要集中在法律和部門規章兩個方面。

（一）涉及我國太陽能利用的法律

目前我國直接規定太陽能利用的法律較少，主要有《可再生能源法》、《節約能源法》、《循環經濟促進法》、《大氣污染防治法》以及《電力法》等。

這幾部法律關于太陽能利用的規定：

一是內容很少，基本都是一兩個法條的簡單規定。

二是規定內容均為指導性規定，只是表明了政府的一種積極態度，并沒有明確的提出具體的可操作性措施方面的法律。

三是對于不能保障太陽能正常使用的法律責任缺乏規定。如《中華人民共和國可再生能源法》第17條規定“國家鼓勵單位和個人安裝和使用太陽能熱水系統、太陽能供熱采暖和制冷系統、太陽能光伏發電系統等太陽能利用系統。”國務院建設行政主管部門會同國務院有關部門制定太陽能利用系統與建筑結合的技術經濟政策和技術規范。”“房地產開發企業應當根據前款規定的技術規范，在建筑物的設計和施工中，為太陽能利用提供必備條件。” 對于應當為太陽能利用提供必備條件的房地產開發企業，如果未提供導致太陽能設備無法使用的法律責任沒有做出規定。

（二）涉及我國太陽能利用的部門規章和規范性文件

國家財政部、建設部2006年聯合印發了《可再生能源建筑應用示范項目評審辦法》和《可再生能源建筑應用專項資金管理暫行辦法》，其中規定，可再生能源建筑應用專項資金支持的重點領域之一就是“與建筑一體化的太陽能供應生活熱水、供熱制冷、光電轉換、照明”并且對提供虛假情況，騙取專項資金的；未按要求完成項目進度或未按規定建設實施的；未通過檢測、驗收評估的幾種情況作出了相應的暫緩或者停止撥付專項資金并依法處理的救濟措施。

建設部2006年頒布《民用建筑節能管理規定》，鼓勵發展民用建筑領域發展太陽能、地熱等可再生能源應用技術及設備。

財政部、住房和城鄉建設部2009年聯合發布了《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》及《關于加快推進太陽能光電建筑應用的實施意見》，鼓勵光電建筑應用示范，實施“太陽能屋頂計劃”。

財政部、科技部、國家能源局2009年聯合發布《關于實施金太陽示范工程的通知》，宣布在我國正式啟動金太陽示范工程，對太陽能光伏發電提供補貼。財政部同年發布《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行辦法》，明確了太陽能光電補助標準。

這些部門規章主要從太陽能產業的資金來源、補助標準、太陽能產業的發展目標、太陽能產業和房地產的關系、太陽能的技術研發、太陽能建筑的示范等方面進行了規定，大多都是只是戰略上將太陽能發電列為國家重點發展領域，可操作性不強，而且本身法律效力不高，對太陽能產業的促進作用尚有不足。

二、我國太陽能利用法律保障措施存在的問題

綜觀我國太陽能立法，可見涉及到的法律法規內容很少，且操作性不強，主要是政策性、原則性規定；部委的規章雖然對太陽能產品、產業的資金補貼、技術研發、太陽能建筑設計的示范有涉及，但是操作性不強，法律層級過低，對太陽能產業的促進作用有限。

（一）政府引導、激勵性保障措施欠缺

一些發達國家在太陽能利用方面的經驗表明，投資、稅收、價格、財政補貼等是產業發展最有效的激勵促進政策，而我國在這幾個方面的法律政策有待完善。

第一，財政補貼制度不完善。目前，我國的補貼主要在太陽能熱利用、太陽能發電、太陽能產品等方面，優惠補貼臨時性特征突出，且針對太陽能研發的補貼嚴重不足，對產業持續發展不利。

第二，稅收優惠制度不完善。目前，我國針對太陽能的稅收優惠政策比較籠統，沒有具體的優惠數額，一般都停留在指導性層面。而且我國在太陽能方面其他的規章制度也給太陽能產業的發展利用造成了嚴重的沖擊，對電池板實行的“零關稅”政策就是一個很好的例子。

第三，太陽能投資貸款方面的優惠不足。缺乏穩定、成本較低的資金保障同樣制約了太陽能產品的研發、市場的持續發展。

（二）太陽能產業規范制度的缺陷

首先，缺乏基本的國家標準。產品、產業標準的缺失，使得我國太陽能產業只有一小部分有較高的質量保障和良好的售后服務，還有一大部分都是小作坊似的太陽能企業，各類太陽能熱水器參差不齊，太陽能質量難以保障，許多企業低價出售劣質產品，不良的用戶體驗限制了太陽能產業的發展。

其次，2006年，我國建立了第一個太陽能產品認證制度——“金太陽”認證制度，但是其運用程度還比較小，和一些發達國家相比還有一定的差距，還是應當繼續完善該制度同時借鑒發達國家一些符合我國國情的經驗，促進太陽能產業的發展。

（三）太陽能用戶激勵和保障措施缺失

我國有關太陽能用戶的激勵措施很少，大大降低了用戶對太陽能的使用信心，直接影響了太陽能產業的持續發展。此外，伴隨著我國房地產產業的迅速發展，太陽能用戶數量也將持續高速增長，但是由于缺少強制性的法律安排和持續穩定的激勵和補貼措施，使得開發商缺乏為太陽能產品的使用提供一切便利的動機，阻礙了業主對太陽能產品的使用。比如，安裝在屋頂的太陽能熱水器必須有適當的給排水結構，許多建筑開發商在設計時并未考慮這一需求，導致很多樓盤無法使用太陽能熱水器。

三、完善我國太陽能利用的法律保障措施

（一）完善太陽能補貼制度

多渠道保障太陽能補貼資金來源，完善太陽能補貼制度，為太陽能企業樹立安全感和責任感。應當借鑒發達國家的一些成功經驗，對能源產品進行征稅，將能源消費稅收收入作為可再生能源發展的補貼資金來源，具體化太陽能項目補貼，從而促進太陽能的利用。太陽能用戶的補貼也要相應跟進，穩定消費心理，提高太陽能用戶的積極性，加快太陽能產業的發展。

（二）完善太陽能稅收優惠制度

對于太陽能的稅收優惠至關重要的一項制度，我國《可再生能源法》第二十六條規定“國家對列入可再生能源產業發展指導目錄的項目給予稅收優惠，具體辦法由國務院規定。”國務院應當盡快出臺具體優惠細則，以具體而合理的稅收優惠推進太陽能產業發展。

（三）完善太陽能產品標準、產品質量認證體系及市場準入條件方面的法律

由于沒有一套完整的太陽能規范體系，致使太陽能假冒名牌產品大量涌入市場，很多太陽能企業對自己的產品做虛假宣傳，誤導和蒙蔽消費者，導致太陽能市場混亂，所以，我國現在急需構建一套包括太陽能市場的準入體系、產品標準體系、產品質量認證體系等規范體系。

（四）完善太陽能用戶的激勵和保障措施

太陽能用戶是太陽能利用的中間力量，所以對于太陽能用戶的激勵和保障措施必不可少。美國等發達國家，有比較完善的針對太陽能用戶的激勵和保障措施。早期就出臺過許多法律來完善太陽能用戶的激勵和保障措施，除此之外，還有很多發達國家都有對于太陽能用戶給予了專門保障。我國也出臺過相應的法律法規，這些都提高了太陽能用戶使用太陽能產品的自信心。保障太陽能用戶的法律政策不但有助于太陽能利用法律完整體系的建立，更有助于在人民大眾心中建立利用太陽能的安全感，穩固法律在人民心中的地位。

（五）加強法律規定的可操作性，細化和補充現有法律條文

我國目前的太陽能利用法律大多數都是起到的一種示范和引導作用，針對性和可操作性不強，比如對太陽能企業補貼的具體數額，再如對太陽能用戶使用太陽能產品補貼的具體數額，不同規模的太陽能企業補貼的數額差距，這些都應具體顯現出來。就目前而言，現實中所需的實施細則還缺少很多，缺少針對太陽能的具體措施，不能讓太陽能企業和太陽能用戶有直觀了解。然而，一些發達國家就有一些明確的法律，例如美國的《國家能源政策法》明確規定了向能源公司減稅、帶寬保障的數額。

此外，我國太陽能利用法律也缺少相應配套的行政政策。尤其是太陽能等新興產業，產業規模小，市場占有額較少，市場運行力度不夠，如果僅僅由法律進行保障，可能只會增加投資者的利潤，非常不利于實現各方都獲利，所以我們仍需研究制定相當數量的配套法規，加強對太陽能產業的引導。具體來說，可以施行行政措施，甚至是一些強制措施來對太陽能的立法加以引導，最終使太陽能的法律具備現實的可操作性。

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