公益訴訟中公共利益的界定探究

摘 要 隨著兩大訴訟法的修改，我國已正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度，但法律并未對“公共利益”概念做出明確規定。公共利益雖然難以界定，但在立法上仍有必要予以明確。本文通過對公共利益的概念、特征分析，并結合國內外相關立法經驗對公共利益的界定進行探討，以期更好地保護公共利益。

關鍵詞 公共利益 特征分析 界定原則 界定主體

作者簡介：蔡二濤，天津市河北區人民檢察院民事行政檢察部。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.131

2017年，國家通過了關于修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，正式以立法形式確立了檢察機關提起公益訴訟制度。但是上述兩部法律均未對公共利益作出明確界定，僅以列舉形式規定了檢察機關提起公益訴訟的范圍。在實踐中，如何把握具體案件是否構成公益訴訟，仍需對公共利益的概念、特征進行厘清、界定，從而使檢察機關能夠充分履行職權，更加全面地保護公共利益。本文擬通過對公共利益的界定分析，并結合國內外相關立法經驗進行探討，以期對實踐有所裨益。

一、公共利益的概念分析

一般認為，公共利益是指公眾的，與公眾有關的或成為公眾的、共同的利益。公共利益是與私人利益相對應的概念，其最大的特別之處，在于其概念內容的不確定性，主要是“利益內容的不確定性”和“受益對象的不確定性”。

“利益”一詞極具主觀色彩，是人的主觀判斷，這使得“利益”的內容難以確定。首先，人們價值判斷的對象是多樣的，既包括物質的，也有精神的。其次，在不同的歷史時期，不同的地域，不同的社會發展階段，人們的價值判斷標準也是不同的。因而，利益的內容也必然隨著國家、社會的發展而變化。對于“公共”的范圍也是難以確定的。一般認為，公共是指公眾的，非特定的大多數人。而那些只針對特定的團體、階層，特定人享受的利益不屬于公共利益。但為了實現人的平等、社會正義，為了幫助社會弱勢群體而進行的特定事業也屬于公共利益，如專為幫助殘疾人而設立的企業或單位等。

在理論上，關于公共利益一般以下幾種學說：否認說，正義說與共同利益說。否認說一般認為只有個人利益是現實存在的，公共利益只是個人利益的簡單結合，不承認存在公共利益。但此種觀點明顯不符合社會現實。而正義說則將公共利益等同于正義、自然法則這一類的價值標準。如盧梭指出：“惟有公意才能夠按照國家創制的目的，即公共幸福，指導國家的各種力量；因為，如果說個別利益的對立使得社會的建立成為必要，那么，就正是這些個別利益的一致才使得社會的建立成為可能?！?這一學說卻把公共利益概念界定過于抽象化、理想化，在法律適用上并無助益。共同利益說則認為公共利益是“分配和行駛個人利益時絕不可超越的外部界限”（博登海墨語）。但此說仍未能準確揭示公共利益的內涵。

著名法學家王軼教授認為，我國法律中關于公共利益的理論實際上采用的是有機體論的社會觀。 其主要內容有：社會是一個有機存在的整體，而不是個人簡單的聯合。從哲學上講，整體大于部分之和，整體的性質決定部分的性質。社會中除了私人利益之外，還存在著不同于個人利益的共同利益。由此不難看出，公共利益是客觀存在的，其與私人利益是對立統一的關系。一方面，私人利益的有效維護有賴于一個良好的公共社會環境，只有在公共利益得以良好實現的社會，私人利益才能得到最有效的保護并能得到最大化的實現。 另一方面，公共利益的實現有可能會限制或剝奪私人利益，個人總是反對從自己的私人利益中分離出公共利益。

二、公共利益的基本特征

（一）客觀性

如前文所述，公共利益是客觀存在的，是涉及公眾的、不特定群體的共同利益，主要表現為公共產品以及公共服務。

（二）公共性

公共利益的受益主體是不特定的社會大多數人，具有公共性特征。通常表現為非競爭性和非排他性，即某一個人對該公共物品或服務的消費，并不對該公共物品或服務進行減少，其他人仍然可以享受該公共物品或服務。并且，多數公共利益往往通過政府形式實現，如社會福利、社會保障，有別于私人利益的市場交易選擇。

（三）層次性

公共利益是任何人無法排他地占有和支配的。公共利益往往表現為不同層次、不同領域具體的產品和服務。如在國家層面的社會保障基礎上，地方仍然可以根據本地實際制定出更加具體的操作規范，地方保障則有別于國家，表現出不同的層次。

（四）直接關聯性

此特征強調的是，不能將間接與公共利益相關聯的事項納入公共利益范圍，必須是與公共事業直接關聯。根據這一特征，可以將一些特定利益從公共利益中排除出去。如商業利益，政府自身的利益，特定利益集團的利益。

（五）可還原性

即公共利益必須是可還原為某一特定民事主體的私人利益。公共利益要“為最大多數人謀最大的幸福”。 公共是由個體組成的，公共利益也是私人利益的某種組合，完全超越個人并脫離私人利益的“公共利益”是不存在的。

（六）內容的開放性

公共利益的內容總是處于不斷更新變化之中，具有開放性特征，會隨著社會的發展變化而改變。也許今天的公共利益在明天就不再是公共利益，公共利益總是處于不斷變化之中。

三、公共利益的界定原則

（一）比例原則

比例原則雖然是公法上的一項基本原則，但在限制和規范政府公權力行使方面具有重要意義。比例原則是指所追求的目的與所使用的手段是否相稱。該原則包括以下三個原則：

1.妥當性原則。妥當性原則是指該行為對于實現公共利益的目的適當的。

2.必要性原則。又稱最小侵害原則，即在實現公共利益時，在所有能夠實現目的方式方法中，選擇給行為相對人造成損失最小的方法。

3.比例原則。也即狹義的比例原則，即需要實現的公共利益只有在遠大于受損的私人利益時，才有實現的必要和價值。

（二）公平補償原則

有權利必有救濟，填平損失是現代法治社會的基本原則和法治精神。只有做到公平補償，才能保證在實現公共利益的同時，將私人利益的損害降到最低。

（三）程序正當原則

在現代法治社會中，程序是法治國家的一個重要標志。程序的價值在于對“恣意的限制”，程序是法治與人治之間的界碑。程序正義優先于實體正義，對于公共利益的界定，必須依據法定程序進行。

四、公共利益的立法界定

（一）公共利益的立法模式

世界各國關于公共利益的立法中，主要有以下兩種方式：

1.概括式。即僅在法律中規定可以為了公共利益的目的對公民的土地、房屋等私人財產進行征收、征用，但是對于何種事項屬于公共利益的范圍沒有詳細規定。一般判例法系國家多采用概括式立法模式，具體的界定途徑主要有兩種：（1）通過議會立法或決議規定，凡屬于議會決議通過事項均被視為符合公共利益。（2）由法院通過具體案件裁決確定屬于公共利益范疇。

2.列舉式。即在法律中詳盡列出公共利益的事項范圍。列舉式立法模式多為成文法系國家采用，具體又分為兩種：（1）窮盡式列舉。即在法律中詳盡規定所有屬于公共利益范圍事項，沒有規定的則被排除，不設兜底條款。如日本在其《土地征用法》中共列舉了35項可以征收的事項。（2）開放式列舉。即在詳細規定何種事項屬于公共利益范圍同時，設有兜底條款，以適應社會發展變化。我國的部分法律即采用了開放式列舉。如我國《信托法》第60條規定：“為了下列公共利益目的之一而設立的信托，屬于公益信托：（一）救濟貧困；（二）救助災民；（三）扶助殘疾人；（四）發展教育、科技、文化、藝術、體育事業；（五）發展醫療事業；（六）發展環境保護事業，維護生態環境；（七）發展其他社會公共事業。”

我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中，關于公共利益的界定，應當是采取列舉式方法。其規定民事公益訴訟中公共利益范圍包括破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等，行政公益訴訟范圍包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等。

結合我國國情，筆者認為可以采用概括式和列舉式并用的方法在實體法中對公共利益進行界定。即在法律中概括地指出凡涉及公共安全、公共秩序等內容，均為公共利益的需要，再列舉出屬于公共利益范圍的事項，同時設有兜底條款，以適應不斷變化的社會。

（二）公共利益的界定主體

在關于公共利益的界定主體問題上，學界有不同的看法。有的學者認為應由立法、行政、司法分別行使。其認為立法機關只對公共利益作出概括規定，具體范圍由行政機關在執法時作出判斷，而當產生糾紛時則由司法機關裁決。

但大部分學者并不贊同上述觀點，大多數人主張由立法機關、司法機關來界定公共利益的范圍，排除行政機關的界定權。因為如果賦予行政機關界定權，當行政機關在以公共利益為名義行使公權力時往往會與公民私權利發生沖突，這無異于在足球場上既是運動員又充當裁判員?；谌魏稳瞬粦蔀樽约喊讣姆ü龠@一原則，行政機關不應對公共利益作出界定。立法機關和司法機關則分別遵循法律所認可的表決程序和表決規則去認定。

筆者認為，對于公共利益的界定只能由立法機關進行，即由全國人大及其常委會行使。前文已經論述了排除行政機關認定的理由。在現實情況下，也不宜由司法機關界定。首先，這是由我國的政治體制決定的。我國并不是西方國家的三權分立體制，而是在立法機關同時也是權力機關領導下的行政、司法、法律監督之間的相互獨立。司法機關無權審查立法機關行為的效力。同時，在我國現行政治體制下，法院在很大程度上受制于政府，行政干預司法的現象仍然存在。而且，我國法律共同體尚未形成穩定的規范和制約法律人行為的法律制度和職業道德。故在我國目前由司法機關通過個案來判斷公共利益范圍并不合適。而民主制度是體現最大多數人利益的最好方式，因而由立法機關去界定公共利益的范圍是最合適的。我們認為由全國人民代表大會及其常委會通過在法律層面對公共利益的概念與范圍予以界定，能夠更好地維護公共利益。

注釋：

陳新民.德國公法學基礎理論（上冊）.山東人民出版社.2001年版.第82頁.

盧梭.社會契約論.商務印書館.2003年版.第31頁.

王軼.論物權法中的“公共利益”.人民網.

王利明.論征收制度中的公共利益.政法論壇.2009，27（2）.第23頁.

張宏生、谷德春.西方法律思想史.北京大學出版社.1990年版.第308頁.