普法實效第三方評估機制建設研究

許珍 潘柳虹

摘 要 普法實效表現為公民對法律內化于心、外化于行的程度。針對當前普法教育存在的問題及其實效的現實境況，本文認為宜引進第三方評估作為一種必要的外部制衡機制，以客觀、獨立的立場分析普法實效評估實踐存在的問題，判斷普法實效評估走向，為開展下一步普法工作提出建設性思路。

關鍵詞 普法實效 第三方評估 建設性思路

基金項目：廣西壯族自治區法學會2016年法學研究課題項目；基金編號：GFKT（2016）B05。

作者簡介：許珍，欽州學院，教授，研究方向：大馬克思主義中國化理論與實踐；潘柳虹，廣西壯族自治區水牛研究所，研究方向：思想政治教育心理健康。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.316

普法工作作為法治國家建設的重要環節，首要任務就是培養知法、尊法、懂法、守法的社會主義公民，為推動公民在社會生活踐行法治理念奠定良好的基礎。“國家開展普法教育，其意義是讓公民了解法律知識，遵守法律，從而運用法律分析問題，解決問題”。從目前看，雖然普法工作各部門的自我普法實效考評仍然能夠提高政府普法工作績效，但仍存在明顯的自我美化之缺陷，用以說明普法效果的數據難以真實反映宣傳效果。引入“第三方”中間機構組織，以其制定的一系列專業性評價標準在普法規劃中深入論證效果考評問題，是促進普法實效評估合理化、科學化的重要途徑。

一、普法實效引進第三方評估機制的重要意義

（一）有助于促進法治教育的科學化

提高法治教育工作的科學化水平，建構完整的法治教育體系，是當前普法工作的緊迫任務。從實踐上看，當前法治教育各方面指標仍然存在不同程度的缺陷：在目標理念方面，一些普法工作部門仍然存在為普法而普法的現象，較少關心普法的實質所在，難以引導社會大眾形成正確的公民觀和守法護法觀；在法治教育內容方面，還需要幫助公民進一步明確自己在國家社會社會生活中所享有的法律地位與法律責任，樹立起正確的權利義務觀念；在法治教育路徑方面，當前的法治教育仍然具有明顯的協同思維，未能對各個法治參與主體進行有效區分，也很難按照社會個體特征和個體特質差異采取相應的法治宣傳教育手段。第三方評估機制的介入，可以充分利用其獨立性和專業性優勢，及時發現和改進問題，監測和評估法治教育的綜合績效，為法治教育開展提供科學、有效的參數。

（二）有助于促進公民民主參與和監督

法治評估有一個突出的功能， 就是公眾的民主參與和監督。建立普法實效第三方評估機制，其本身就是推動更多的社會力量民主參與監督，增強普法實效評估工作公信力。一方面，第三方評估工作特點使其工作過程、結果更為公開透明，可以增強公眾對普法工作的關注，在加強公眾對各個普法工作部門工作開展的同時，也有利于激發各部門自身動力，不斷想方設法解決問題。另一方面，普法實效評估工作轉移給第三方，能有效推進各項決策的民主化、科學化，避免有關部門在自評中的傾向性弊端，使各項普法工作舉措得到客觀公正的評估。

（三）有助于拓展第三方評估制度建設的實踐領域

《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》（民發〔2015〕89號）指出：完善社會組織綜合監管體系的重要內容，是社會組織評估的發展方向。隨著社會組織改革發展大局不斷深入，評估在社會生活中的作用越來越大，推動著各項工作改革、建設和管理向縱深發展。著力建立普法實效第三方評估體制機制，使第三方評估成為政府開展普法工作的重要抓手，這是第三方評估在實踐領域范圍的拓展，也為第三方評估制度建設注入了豐富內涵。培育和發展普法實效第三方評估機構，能夠促使為其他組織第三方評估起到良好的帶動作用，使政府部門得到更多的社會監督并向民主決策的方向發展，充分發揮第三方評估機構在經濟社會中的作用。

二、當前普法教育存在的問題及其實效的現實境況

我國的普法教育活動作為法治中國建設的重要內容已開展了三十年，通過各部門的共同努力，法律知識普及、公民法律意識提高以及法治信仰養成等方面均取得了有目共睹的成效，但從現實境況看，也仍存在一些影響普法教育實效的問題。

一是部分主體對普法教育存在認識誤區。普法教育在法治中國建設的基礎性地位仍然經常被忽視，一些地方和部門抓普法教育往往流于形式，所作的工作僅僅是為應付上級檢查而開展，檢查完了工作則沒有了下文，“普法教育工作聲勢浩大，但重形式、走過場、少創新情況較為普遍”；有的則抱有陳舊的社會治理觀念，擔心普法教育會從負面上影響本地本部門的經濟發展和改革開放，認為嚴格依法辦事會阻礙經濟的快速發展；有的部門主體雖然也認為普法是重要的，但其出發點則只限于解決本部門本領域出現的違法亂象，不能把普法教育放到關系國家發展和長治久安的大計中去考慮等等。

二是普法教育宣傳的方法和手段仍有缺陷。當前現實中普法工作的操作手段雖然已經采納了動漫、微電影、微信、微博等創新形式，但仍然缺乏一定的連貫性，針對主體也還不夠模糊泛化。與此同時，作為普法工作的主導者，政府部門仍然采取具有一定強制性的灌輸教育方法，容易引起公眾的抵觸心理，因此民間存在有對普法活動普遍漠視的現象。

三是缺乏科學合理的全民普法教育效果評價標準。我國的普法教育雖然歷時長、規模大、投入多，但其效果如何評價答案并不一致，普法主體部門的自評往往是樂觀并卓有成效，而外界的評價則具有相當大的差距，到底成效如何還沒有一個統一的、能真正衡量普法實效的評價標準，一定程度上打擊著普法教育主客體的積極主動性。因此，迫切需要制定一套合理的評價標準，以科學評價機制和明確的責任要求來指引普法教育工作。

三、推動普法實效第三方評估機制的建設性思考

第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的促進作用。建立健全普法實效性第三方評估機制的下一步工作，應當是在掃清許多自體評估所未曾遭遇的實質性困難的基礎上，著力做好以下工作：

（一）政府應合理參與第三方評估機制建設

“在我國政府管理創新實踐中，第三方評估是相對于政府內部的自我評估（第一方評估）和政府系統內上級對下級的督查評估（第二方評估）而言，由獨立于政策運行之外、具有較強專業性的組織機構對公共政策進行的外部評估”。目前，第三方評估已成為我國政府績效評估的主要形式，但是在普法領域實行第三方評估尚未展開。各地政府和部門啟用普法實效第三方評估機制尚處探討研究階段，法律地位和相關的制度規范仍待明確。從我國國情來看，社會改革絕大多數表現為政府主導，第三方評估要介入到普法工作中，首先需要政府從法治政府建設的綱領性文件出發設計評估指標，確保其獲得合法性上的保護。在這里，合法性指的是第三方機構因其工作正當性、權威性而贏得民眾或群體的認可乃至參與，進而獲得政府權威部門的接受和支持；其次是具體程序設計上要給第三方足夠的幫助和支持，在給予第三方合理獨立性的基礎上，確定第三方評估的原則、適用范圍和管理體制，為第三方評估提供合法制度保障，避免因第三方評估缺乏而造成混亂和沖突；再次，確定第三方評估主體的權利義務。一要明確第三方機構的主體地位并給予足夠的獨立評估空間，避免其調查和評估活動受到政府部門干涉，使其合法權益得到有效保護。二要督促第三方在增強自身專業化程度的基礎上，使評估活動得以及時、真實、高效地展開。

（二）轉化地方政府個性化問題為普適性事項

受我國地域差別、文化差別以及人員個體差別等因素制約，各地政府部門普法工作開展的內容和方式也不盡相同。各部門的普法實效評估指標遠未達到精耕細作的程度，一方面，有的部門在評估時指標設計追求大而全，盡可能把所涉及到的問題都羅列上去，但是直接面臨的則是評估難以實施操作；另一方面，評估指標的表述往往不是對普法某一方面內容進行客觀描述，而是停留在普法的價值和公眾對普法的認知層面，模糊、寬泛的調查問題令普法部門自身難以準確把握量化評估結果。針對以上各政府部門難以妥善解決和優化問題，應利用第三方評估機構客觀性、獨立性優勢，加大對不同部門的普法工作進行深入研究，通過對個別部門的個案研究并將結論引申運用到廣泛的普法工作實踐中，使政府工作個性化問題轉化為普適性事項，著力建立科學的普法實效指標體系和考核標準。

（三）優化第三方普法成效評估各方關系

評估各方關系包括評估委托方、被委托的第三方機構、被評估對象以及評價主體等，是以第三方權威評估技術為依托，以一定的普法實效狀況為目標指向構建的關系網絡。普法作為一項系統工程，目標在于有效提高整個社會的法治意識和法治水平，除了需要政府各部門作為普法主體通力實施，還需要鼓勵更多的社會化成分參與，使普法教育得到廣泛有力的支持。在我國第三方普法成效評估場域尚屬新興場域的情況下，普法教育各行為主體在行為策略上趨于保守，表現為行政主體選擇作為消極，權威專家對第三方評估結果持拒絕采納態度，公眾因對第三方合法性的懷疑導致參與積極性不強等等，極大制約著第三方機構普法實效評估工作的開展。

“第三方法治評估作為對內部評估的優化而得以提出，且以倒逼政府工作為初衷，然而實踐結果卻是日漸形式化。”因而，必須優化整合各方關系，使第三方評估發揮其應有之義。一要優化委托方與被委托方的關系。委托方要為被委托方提供足夠的條件，包括評估基本要求以及提供評估所需的資金，就專業技術、信息需求和評估結果等內容與被委托方進行充分溝通，為被委托方順利執行評估提供重要支持。二要優化評價方與被評價方的關系。政府作為主導部門依據相關政策文件開展普法工作，公民作為受眾對普法工作的過程與結果予以評價，這也是促進政府提供優質服務、公民實行民主監督的一種方式，要使這樣的服務和監督進一步發揮作用，則需要雙方都切實增強法律意識，做到相互尊重和相互信任。三要優化評估方與被評估方的關系。在這里評估方是指第三方評估機構，被評估方是指被評估單位。此二者關系中，可能會出現被評估單位消極作為或者不作為、第三方評估機構脫離被評估單位實際情況進行評估的狀況，必須通過政府部門的有效協調，加強雙方的信任合作，才能得出科學、有效的評估結果。

四、結論

在法治中國建設的大背景下，普法教育需要以革新換代的姿態一個時代賦予的責任和挑戰。普法實效評價面臨的難題僅僅依靠政府部門的自我鑒定顯然缺失公信力和說服力，欲使普法工作趨于正確的目標取向，必須使普法活動參與各方積極參與。作為普法工作的成果鑒定和經驗總結，普法實效評價需要作出科學、合理的結論，這也是第三方評估機構介入普法實效評價的客觀要求。解決好第三方評估的制度建設、個性化轉普適問題以及使各方關系優化，第三方普法實效評估才能真正實現其意義。

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