政府向非營利組織購買公共服務問題研究

賀妍 周衛平

摘 要 隨著中國經濟社會的高速發展，公共服務需求增長與公共服務提供短缺以及政府公共服務能力的不足之間的矛盾日益突出，購買公共服務已成為許多地方政府的選擇。本文主要以廣東省的非營利組織為例，對政府購買非營利組織公共服務存在的問題和原因進行了探討和分析，并提出相應的建議。

關鍵詞 政府購買 非營利組織 公共服務

作者簡介：賀妍，東華大學人文學院，碩士研究生，研究方向：行政管理與法；周衛平，東華大學人文學院，副教授，研究方向：行政管理與法。

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.302

一、政府購買非營利組織公共服務的定義及其理論基礎

20世紀后期，隨著西方福利國家出現危機，經濟全球化步伐加快，傳統公共行政模式面臨著嚴峻的挑戰。這時候，治理理論應運而生，它為世界各國政府的改革提供了一個全新的視角。治理理論的主要觀點是強調多元的治理主體，認為政府應拋棄傳統的“官本位”理念，下放行政權力，與行業協會、非營利組織、企業、公民等各種力量一起管理公共事務。

依照多中心治理理論，政府部門在提供公共服務方面經常性效率低下，究其根源是公共服務生產主體正是政府本身。所以，為改善公共服務供給現狀，購買非營利組織公共服務成為政府的折中選擇，目的在于達到“以私補公”的效果。

二、 廣東省非營利組織的發展現狀

從2013年以來，政府購買服務變得越來越普遍。黨的十九大報告中就多處提到了政府購買，社會組織，慈善事業等內容。廣東省在政府購買服務方面一直走在全國的前列，前后出臺了三個目錄，分別是：省級政府向非營利組織轉移職能、政府購買非營利組織公共服務、具備承接政府職能轉移和購買服務資歷的非營利組織。 與其他省份不同，廣東省的政府購買服務已超越社會工作機構，覆蓋整個非營利組織領域。同時在扶持力度上，從2012年開始，每年安排約1億元的資金扶持非營利組織發展，遠超其他省市。

近年來，廣東省非營利組織的數量也有了很大提高。截止2018年3月底，廣東省經各級民政部門依法登記成立的非營利組織突破64758個，非營利組織數量位列全國第一，總體上形成了類別齊全，覆蓋面廣的模式，非營利組織也成為了促進廣東省經濟文化發展的重要力量。

三、政府購買非營利組織公共服務存在的問題

黨的十九大報告指出了我國社會主要矛盾的轉變，社會主要矛盾的轉變，對政府創新購買服務，提出了更高的要求。在需求倒逼公共服務供給創新的環境下，廣東省政府部門正試著通過購買形式的轉變，創新公共服務供給，但目前還處在探索階段，特別是對非營利組織存在自由裁量的情況，有時甚至不支付服務成本，導致非營利組織不被社會理解。

（一）對政府來說，主要問題包含如下幾方面

1.政府購買非營利組織公共服務積極性不足，力度不夠

當前，包括廣東省在內的各地區政府在轉變職能，促進經濟發展過程中，往往受到傳統思想束縛，購買非營利組織公共服務工作尚未在面上形成效應。在購買非營利組織公共服務過程中，各市政府積極性不足。另外，目前政府采購的重點仍在物資領域，對公共服務領域的整體采購，水平有限；深層次來說，目前政府購買非營利組織公共服務是對中國經濟體制改革的探索，其中大部分地區尚在試點階段，導致購買的資金來源有限。

2.購買非營利組織公共服務政策和法規不健全

目前，購買非營利組織公共服務政策方面，廣東省主要依據《政府向社會力量購買服務指導目錄〉》等文件，對政府購買的內容、形式、責任等也沒有做出具體規定，存在著某些程度的監管空白。這樣就導致政府部門在購買非營利組織公共服務時，雖然在服務供給主體的資質上有參考條件，但在責任等方面不能受到嚴格約束，購買行為難免出現“異化”。另外，在非營利組織服務供給的監管、質量反饋等方面沒有相關法律法規，即使政府部門投入的資金再多，也可能無法滿足公民的需求。

3.購買行為以政府為主導

以政府為主導是指包括購買方案制定，監督評價等在內的各購買環節，本應該由政府和非營利組織相互溝通決定，但常常表現為政府主導的單向行為。非營利組織作為參與方，在政府購買過程中沒有話語權。盡管廣東省部分地區，比如深圳有一些自下而上的購買實踐，但資金決定權也還是掌握在政府手中。所以使得這些購買行為仍帶有強烈的官僚色彩。

4.購買行為存在“內部化”現象

在傳動公共服務提供模式下，政府是生產者，也是供給者，這樣就偏離了多樣化的市場供給需求。當前，在購買公共服務過程中，各地政府雖然都在推動服務購買市場化，但還是有著一些購買偏好，傾向于向具有濃厚行政色彩的非營利組織購買服務。此外，政府購買的“內部化”，還集中表現為有“政府關系”的行業協會更有可能獲得政府的青睞。

（二）就非營利組織而言，其在公共服務生產方面也存在一些問題

1.非營利組織自身發展不足

非營利組織本身缺乏資金，自我發展能力較弱，王浦劬教授領導的團隊調研表明，承接公共服務的非營利組織的資金幾乎全取決于政府。但有相關購買經驗表明，政府提供的資金，只占到了非營利組織自身發展所需的80%，剩下的20%來自于捐款或其他渠道。另外，一些非營利組織承接委托購買力不足，信譽度較低，長遠發展能力有限，導致政府容易對其產生不信任。

2.非營利組織功能比較優勢配置效率不高

應該說，政府向非營利組織購買服務在中國發達城市，已經取得了很大的成績，但是現有的成果遠非非營利組織功能優勢的理想狀態。一方面，在選擇公共服務生產主體時，政府往往會受各種因素制約，并不能比較各個社會組織功能的優勢，從而做出最佳選擇。另一方面，非營利組織涉及的領域很多，具體的類型各有不同。然而政府在向非營利組織購買服務時，對非營利組織內部功能的比較優勢考慮較少。

3.非營利組織服務績效評估機制缺乏

對于市場中的商品或服務，經濟學家菲利普·納爾遜認為可以分為“查驗品”和“體驗品”。但是政府從非營利組織購買的服務，大多數類型在體驗品范圍內。也就是說，在提供公共服務時，不管非營利組織的服務是否滿足質量要求，也只有當用戶的消費體驗結束后，才能對都非營利組織提供的服務進行評估。這樣一來，合理的績效評估機制對于非營利組織公共服務生產費用的支付尤為關鍵。但目前，政府尚未建立更加科學的績效評估機制，也沒能將非營利組織的績效與公共服務的生產和收費聯系在一起。

四、關于完善政府向非營利組織購買公共服務的建議

目前政府在向非營利組織購買公共服務過程中仍然存在很多不完善的地方，筆者認為首先要轉變政府觀念，加強頂層設計，通過完善相關的法律法規，進一步推動政府購買。另外，對政府購買行為的全過程要做到監督有效有力。

（一）轉變政府觀念，積極培育非營利組織發展

由于我國受封建傳統影響較久，政府人員“官本位”的思想往往根深蒂固，所以，要進一步推動政府購買，首先就要轉變政府觀念，讓政府各部門及其公職人員認識到政府購買服務的重要性。政府向非營利組織購買服務的根本目的在于促進政府職能轉變，從而提高服務質量，減輕政府負擔。其次，積極主動培育非營利組織發展，遵循分類扶持、重點培育的原則，有計劃的穩步推進，為政府購買非營利組織公共服務營造良好的環境。

（二）加強頂層設計，完善相關政策法規

1.完備政府購買公共服務的法律法規體系

第一，在國家層面上，政府對非營利組織公共服務的購買要在《政府采購法》中作出明確規范。同時繼續深化對非營利組織職責范圍，地域條件等方面的規定。第二，應進一步明確購買過程中的權責關系，提高非營利組織在決策和參與公共服務購買中的話語權；第三，完善購買過程，對非營利組織實力的評估，項目確定、審批、實施以及第三方評估等都必須有相關的規定。

2.專財專用，加大政府財政投入

非營利組織的生存和發展與政府財政的投入息息相關，財政投入的穩定與充足將為非營利組織生存與發展開拓出巨大空間。政府應增加對非營利組織公共服務購買的投入并設立“非營利組織公共服務購買”專項基金，通過專財專用的模式統一來規范購買行為。

（三）構建服務評價及監督機制

1.建立獨立多元的監督機制

獨立和多元的監督機制是確保政府向非營利組織購買公共服務得到有效監督的前提和保障。監督應該包括公眾的監督；第三方的監督；媒體的監督，輿論監督的高時效性為監督體系帶來了新的活力；政府的監督，政府對預算資金的財政控制權和決定權，對非營利組織的制約作用是最關鍵的。

2.科學設定考核指標，完善績效考核體系

非營利組織提供公共服務的績效考核指標包括提供公共服務的效率和效益兩個部分。政府應利用現有的評估方案，建立以目標為導向的服務購買機制，并根據服務進程采取分期付款的形式，如果最終服務質量不符合合同標準，政府部門可以選擇終止付款或勒令期限改正；同時可以建立“客戶”評價體系，設置星級標準，有益于促進非營利組織優化公共服務供給。

（四）優化非營利組織參與提供公共服務

1.優化配置組織功能的比較優勢

在社會經濟高速發展的大環境下，公民對公共服務的數量和質量的需求都在不斷提高。政府在選擇公共服務提供主體時，應打破部門利益對公共服務生產者選擇的限制，優化配置組織功能的比較優勢。另外，政府在購買服務時，應該根據非營利組織不同類型的擅長領域和組織優勢，采取分類購買方式。

2.優化非營利組織形象，提高非營利組織的信譽

非營利組織的信譽和形象直接影響著自身的建設。在推動非營利組織公共服務購買中，要以優化非營利組織形象為出發點，追求可持續發展。同時要加強對非營利組織工作人員的學習培訓，提高知識儲備與服務能力。通過履行服務承諾、治理商業賄賂等活動，完善內部管理機制；通過媒體宣傳，政策獎勵扶持等措施，不斷增強非營利組織的社會責任感和公眾的信任感，從而從根本上提高非營利組織的信譽。

注釋：

廣州市民政局關于印發廣州市具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織目錄管理試行辦法的通知。

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