行政公益訴訟舉證責任分配的問題探析

摘 要 2017年7月1日，新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》開始實施，檢察機關提起行政公益訴訟制度正式建立。舉證責任分配是行政公益訴訟制度中的重要內容，關系到對當事人權益的保護和訴訟公平正義的實現。本文從行政公益訴訟參與主體角度對舉證責任分配問題進行探析，并對舉證責任如何分配提出設計方案，力圖為行政公益訴訟司法實踐提供借鑒，讓行政公益訴訟制度更好地發揮保護公益的作用。

關鍵詞 行政公益訴訟 舉證責任 調查取證權

作者簡介：馮桂波，天津市寶坻區人民檢察院民事行政檢察部檢察官助理。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.287

一、舉證責任分配的理論分歧

在檢察機關提起的行政公益訴訟中舉證責任如何分配，目前學界有不同的觀點：一種觀點認為應與行政訴訟法確立的舉證原則保持一致實行舉證責任倒置。因為2017年7月1日開始實施的《中華人民共和國行政訴訟法》正式確立了檢察機關提起行政公益訴訟制度，既然行政公益訴訟制度被寫入了行政訴訟法，那么其舉證責任分配就應遵循行政訴訟法所確立的舉證責任分配原則，由被訴行政機關承擔主要舉證責任，即我們所說的舉證責任倒置;另一種觀點認為應由檢察機關承擔主要舉證責任。因為在行政訴訟中被告是代表國家行使行政職權的國家機構，在行政活動中占據主動地位，最清楚地掌握作出具體行政行為的法律依據和證據材料，實行舉證責任倒置的初衷是平衡原被告雙方不平等的法律地位的需要。而行政公益訴訟中的原告是檢察機關，與被訴行政機關具有對等的法律地位，擁有足以與行政機關抗衡的公權力，并非訴訟中的弱者。故舉證責任倒置在行政公益訴訟中并不適用，應實行“誰主張，誰舉證”，由檢察機關承擔主要舉證責任。

二、檢察機關的舉證責任

關于檢察機關在行政公益訴訟中應承擔的舉證責任，兩高《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十二條規定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應當提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書，并按照被告人數提出副本;（二）被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料;（三）檢察機關已經履行訴前程序，行政機關仍不依法履行職責或者糾正違法行為的證明材料。”雖然此規定比較簡單，但不難看出立法的本意要求檢察機關承擔一定的舉證責任。另外，因法律賦予了檢察機關調查取證權，檢察機關在行政公益訴訟中并不像普通行政訴訟中的原告處于相對弱勢地位，所以在行政公益訴訟中檢察機關有能力承擔相應的舉證責任。

根據目前行政公益訴訟工作相關程序規定，“人民檢察院發現行政機關違法行使職權或者不作為導致國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當先向負有監督管理職責的行政機關提出檢察建議，在行政機關收到檢察建議書后仍不履行職責時，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”據此可知，提出檢察建議是檢察機關提起公益訴訟前的必經程序，而檢察機關在提出檢察建議前就已經收集了行政機關未依法履職的相關證據。進入訴訟程序后，檢察機關將已經收集到的證據直接提交到法庭進行質證，不僅可以作為人民法院審理案件的重要證據，而且可以節約司法資源。檢察機關作為原告向人民法院提起行政公益訴訟，除了需要證明訴前程序已經履行完畢外，還應提交以下證據：一是證明訴訟主體適格，即提起公益訴訟的檢察機關應證明自己具有正當授權，且具有該案管轄權;二是證明損害事實客觀存在，主要體現在國家利益和社會公共利益受到了侵害且受侵害狀態持續存在。主要有現場勘查筆錄、調查筆錄、詢問筆錄，現場照片、錄像、衛星云圖等;三是針對因行政機關不作為造成公共利益受到損害的行政公益訴訟案件，檢察機關還需要證明被訴行政機關具有防止此損害發生的職責。

三、行政機關的舉證責任

因行政訴訟中原、被告訴訟力量對比懸殊，以及所涉及到的法律法規和相關司法解釋數量眾多且內容復雜，非專業人士一般難以準確掌握。為平衡雙方利益，我國行政訴訟法證據規則實行舉證責任倒置，即針對原告所提出的特定事實主張，由被訴行政機關就該事實主張承擔否定其成立的舉證責任，否則將承擔敗訴的法律后果。

根據“先取證后裁決”原則，行政機關在作出行政行為前應當充分收集相關證據，然后根據獲取的證據和相關法律法規作出具體行政行為。因此行政機關往往是第一手信息資料的占有者，在作出行政行為之前就已經掌握了證據，尤其在沒有具體受害人的行政行為中，證據一般是行政機關單方面收集并認定的。在傳統的行政訴訟中，行政機關需要對被訴的具體行政行為的合法性承擔說服責任，須證明作出的行政行為具有相應的法律法規依據以及程序合法，如果行政機關拒不提供或者逾期未提供證據，視為被訴具體行政行為沒有相應的依據。行政公益訴訟雖屬于行政訴訟范疇，但行政機關在訴訟中承擔的舉證責任有別于行政訴訟。在行政公益訴訟中審查行政機關的行政行為遵循的是“違法規則”原則，即無論行政機關是否嚴格依照法律法規的規定以及經過合法的程序作出具體行政行為，只要客觀上造成了國家利益和社會公共利益受到損害，就認定該行政機關對此損害承擔相應的責任。所以在行政公益訴訟中行政機關的舉證責任分配，既應遵循行政訴訟法關于舉證責任分配的基本要求，又應該體現行政公益訴訟區別于傳統的行政訴訟制度的特點，具體有：一是提供行政機關的法定職權范圍，即行政機關履行或不履行相關職責的

法律規定，用于人民法院判斷行政機關是否具有防止公益遭受損害的職責;二是對行政行為的合法性承擔舉證責任，即由行政機關向法庭提供其作出具體行政行為所依據的法律法規、司法解釋或其他規范性文件;三是證明檢察機關指出的公共利益受到侵害的情形不存在;四是對檢察機關提起訴訟沒有達到或超過起訴期限承擔舉證責任。

四、行政公益訴訟舉證責任的實踐

（一）完善檢察機關的調查取證權

調查取證是檢察機關開展公益訴訟工作的重要環節。司法實踐中，檢察機關在開展行政公益訴訟工作時擁有調查取證權，但該項權力不同于偵查部門的調查取證權具有強制性，它是一種非強制性的調查權。然而在行政公益訴訟中作為被調查對象的行政機關卻擁有查封、扣押財務，凍結存款甚至限制人身自由等強制性權力，一定程度上阻礙了檢察機關依法開展調查取證工作。鑒于檢察機關在行政公益訴訟證據收集過程中存在調查取證難度大以及行政機關經常不配合的情況，筆者認為應賦予檢察機關適當的強制性調查取證權，具體而言就是檢察機關在行政公益訴訟調查取證過程中遇到當事人、行政機關不配合或者證據有可能滅失等緊急情況需要馬上予以調查收集時，通過強制性的調查取證手段將證據予以固定，從而保障行政公益訴訟工作的順利進行，充分發揮檢察機關在維護公益中的作用。

（二）支持賦予人民法院獨立的調查取證權

新修訂的《行政訴訟法》第三十九條、第四十條規定了人民法院有權要求當事人提供或者補充證據，有權向有關行政機關以及其他組織、公民調取證據。此規定明確了在行政訴訟中人民法院為了查清案件事實，可以積極主動地調查取證。行政公益訴訟制度設計的目的在于維護國家利益和社會公共利益，人民法院作為國家的審判機關，同樣擔負著維護公共利益的職責，在行政公益訴訟中理應賦予人民法院獨立的調查取證權。

我國行政訴訟證據規則賦予了人民法院調取證據的權利，但是這種立法傾向性也容易導致人民法院調取證據來支持行政行為的合法性。為了避免這種情況，新修訂的《行政訴訟法》第四十條對人民法院的調查取證權進行了限制，即“人民法院不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據”。由此可知，行政訴訟證據規則中人民法院調取證據并非不受限制，而應秉持客觀中立的態度來調取證據，以便查明案件事實。行政公益訴訟亦不例外，為了實現原被告雙方利益的相對平衡，應對人民法院依職權調取證據進行限制，即在審理行政公益訴訟案件時難認定國家利益、公共利益是否受到侵害，人民法院可以主動調取相關證據。

行政公益訴訟作為一種新興的訴訟制度，有別于傳統的行政訴訟，能否對行政公益訴訟舉證責任進行合理配置，關系到對國家和社會公共利益的保護以及訴訟公平正義的實現。需要盡快從立法層面上建立起符合司法實踐需要的行政公益訴訟舉證責任分配制度，從而使公益訴訟更好地發揮保護公益的作用。