英國住房保障制度與時俱進新發展

王志成

英國共有產權制度實施了30多年，至今仍是政府幫助關鍵工作者以及其他收入較低的工作者實現住房自有的重要制度安排。研究英國共有產權住房發展狀況、運作模式、實踐動向，對我國發展共有產權保障性住房有著重要的借鑒意義。

起源背景與保障概念

自1979年撒切爾夫人為首的保守黨開始執政后，政府把提高住宅私有化率作為BHSS政策的主要目標，英國住房自有率快速提升，逐步成為占主導地位的住房形式。隨著住房價格的不斷上升，人們擁有資產的愿望越來越強烈。為了滿足無力在市場上購買住房，但又不符合社會租賃住房的“夾心層保障群體”的住房自有愿望，政府采取了新的低成本住房自有政策——共有產權住房。

英國共有產權住房始于1980 年啟動的《共有產權計劃》。當時，英國住房自有率快速提升，逐步成為占主導地位的住房形式。隨著住房價格的不斷上升，人們擁有資產的愿望越來越強烈；而經濟增長放緩與保障房建設財政支出增長的困境日益凸顯。為了解決保障對象范圍的擴大和補貼資金有限的矛盾，也為了滿足無力在市場上購買住房，但又不符合社會租賃住房的“夾心層”的住房自有愿望，政府采取了新的低成本住房自有政策推出了《共有產權計劃》，主要目的在于：一是減輕政府的財政負擔和騰出更多的社會住房；二是減輕部分中低收入家庭負擔和提高住房自有率。

在分析英國的共有產權住房保障體系之前，有必要對“保障性住房”這個基本概念做些了解。目前，“保障性住房”一般被譯為affordable housing，而中文學術界又通常將affordable housing譯為“經濟適用房”。在英語文獻中，與保障性相關的住房概念有社會住房（social housing，是指政府或非政府組織以優惠的價格向公眾出租的住房）；公共住房（public housing），是指政府以優惠價格向公眾提供的住房；補貼型住房（subsidized housing ；租賃型住房（Rental housing，是住宅協會提供的廉租房和地方政府擁有的租賃型公房）。

英國的共有產權住房有兩種模式：一種是共有產權住房（Common property housing，簡稱CPH）；另一種是共享權益住房（Shared equity housing，簡稱SEH）。這兩種模式都是低成本自有住房（Low-cost home ownership）的主要形式，其產權介于租賃型住房（包括市場化租賃房和保障性的社會租賃房）與售買型住房之間，因而又被稱為中間產權住房（Intermediate property right housing）。

制度演變與發展狀況

英國自1980年啟動《共有產權計劃》推動共有產權房屋制度實行以后，在實際操作中存在部分管理漏洞，包括房屋維修費用的分擔、租金的繳納方式和催繳等。這導致代為行使政府權力的住房協會和購買共同產權的業主都存在矛盾。到了1990年，世界經濟危機波及英國，加上共有產權房屋存在管理方面的問題，英國于當年推出《居者有其屋計劃》來代替《共同產權計劃》。

在《居者有其屋計劃》中，由英國政府委托住房協會向住戶提供從住房公司獲得的無限期免息的權益貸款，但公眾可以享受政府優惠的共有產權房屋的份額大幅縮小，額度為所購買的市場住房價值的25%（在威爾士為30%，部分地區可達50%），其余的購房款通常由住戶申請住房抵押貸款實現。該政策的保障對象必須是住房協會或地方政府住房的租戶，或者符合廉租房要求并且列入了地方政府輪候名單的申請者。享受該政策的住戶，若要將住房重新上市，就必須一次性補交全部的免息貸款，且所借25%份額對應的價值為出售當時住房的市場價值。

由于《居者有其屋計劃》的做法在管理上更加簡單、保障模式更靈活，大大推動了英國保障性共有產權房屋市場的發展。

據英國格雷厄姆咨詢公司（GCC）的統計報告：截至2005年3月31日，英國15年間總共提供了17萬多套共有產權房屋，包括113家住房協會提供共有產權住房制度的服務，平均每個住房協會擁有640個家庭的部分產權。

2006年后，為了結合《共有產權計劃》和《居者有其屋計劃》各自的優點，進一步擴大保障規模并減少公共開支，英國政府又推出了《新居者有其屋計劃》，計劃在2006～2011年五年間資助10萬個家庭擁有自己的保障性住房。它由三大新計劃組成，包括《社會住房購買計劃》、《新建住房購買計劃》和《公開市場購買計劃》。

“社會住房購買計劃”是針對城市中等收入貧困者，但他們又負擔不起市場上的商品房價格，因此，政府鼓勵租戶購買其目前租住房屋的完全或部分產權，購房人可以先支付至少25%的產權款項，并給予一定的優惠條件。

《新建住房購買計劃》和《公開市場購買計劃》主要解決租住公共住房的人、重要工作人員（指警察、護士、教師、社會服務人員、護工、敬老院工作人員、清潔工和一些在社會服務部門從事重要工作的人員）及其他首次購買住房的人。《新建住房購買計劃》支持購房人購買新建的住房，首期要至少購買住房25%的產權。剩余部分的產權向購房者收取租金，年租金標準為剩余部分產權價值的3%以下。當購房人支付能力提高之后，可以購買剩余部分的產權。《公開市場購房計劃》是針對在英國東部、倫敦和東南部工作的重要工作人員，購房人可以通過其他的信貸支持在公開的市場上購買一處住房75%的產權，剩余25%產權的購買可以通過政府無息貸款與專門機構的低息貸款完成。

經過30多年的實踐發展，英國共有產權住房至今已較為成熟。據GCC公司2017年報告統計，2007～2017年，英格蘭地區平均每年建成完工1.39萬套共有產權住房，其中2011～2017年期間年均完工1.43萬套。2011～2017年間，共有8.2萬套共有產權住房被個人申購，期間約有1.42萬套被再次出售（年均2840套）。據GCC公司2017年對1146位共有產權住戶調查顯示，新近購買共有產權住房的家庭所購買的產權份額平均為47.5%。

住房計劃與保障特征

英國的共有產權住房（CPH）開始于1980年，共有權益住房（SEH）開始于1999年。此后，英國政府頒布的多項低成本自有住房計劃均涵蓋了這兩種形式。而共有產權和共享權益的住房計劃與保障特征區分為A、B兩種重要類型。

1.類型A、共有產權的住房計劃與保障特征

（1）1980年CPR（共有產權）計劃

保障特征：傳統的抵押貸款加有管控的資金；住房協會提供的新建、重建的住房；以市場價格購買。

（2）1989年（CPROE）老年人共有產權計劃

保障特征：提供給超過55歲的老年人；傳統貸款加上租金；購房者一旦擁有75%產權，其余的部分不再付租金。

（3）2005年Homebuy（居者有其屋）計劃、NHP（新屋購買）計劃

保障特征：針對住房協會提供的新建、重建的住房；最低購買25%的份額，剩余的部份交納租金。

（4）2005年SHP（社會住房購買）計劃

保障特征：針對社會住房租戶的共有產權加折扣計劃；最低購買25%的份額，購買價格享受折扣；剩余部份繳納租金，租金不超過剩余產權價值的3%。

（5）殘疾人的LCPR（長期共有產權）計劃

保障特征：對長期殘疾人特別定做的共有產權計劃；購買住房不僅僅限于已有的社會住房。

（6）2013年NCPR（新共有產權）計劃

保障特征：購房者可以買部份產權（可以在房屋價值的25%～75%之間），剩下的部份付租金；購房者家庭年收入要等于或少于6萬英磅。

2.類型B、共有權益的住房計劃與保障特征

（1）1999年Homebuy（居者有其屋）計劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；傳統抵押貸款加上住房協會提供的權益貸款。

（2）2005年PSM（公開保障市場）計劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；抵押貸款加上住房協會提供的權益貸款。

（3）2007年PSM（公開保障市場）計劃重啟

保障特征：適用于公開市場購買住房；傳統抵押貸款加上私人金融部門提供的權益貸款。

（4）2008年OHH（家庭購買）計劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；通過合作銀行提供傳統抵押貸款，加上比例高達40%的權益貸款，由Places For People公司提供；權益貸款前五年沒有利息。

（5）2008年MCH（個人選購買房）計劃

保障特征：適用于公開市場購買住房；傳統抵押貸款，加上高達50%的權益貸款，由8個住房協會中的任一個提供。

（6）2009年HD（直接購買）計劃

保障特征：適用于開發商開發新建的某些特別項目；傳統抵押貸款加上30%的權益貸款，權益貸款由政府和開發商各提供15%的部分；前五年的權益貸款沒有費用，從第六年開始，每年交納剩余權益貸款的1.75%，比例每年隨闐零售價格指數（RPI）增加。

（7）2013年HTB（幫你買房）計劃之權益貸款

保障特征：適用于市場開發的某些特別項目；至少5%的定金，最多75%的傳統抵押貸款，再加上最多20%的由政府提供的權益貸款；前五年權益貸款不需要交任何費用，第六年，剩余貸款部分交1.75%的費率。之后費率每年按RPI加上1%增加。

（8）2015年LTRBA（長期先租后買）計劃

保障特征：適用于住房協會提供的信托保障住房；至多5年內，先付一個中間租金，大約是市場租金的80%左右。這個時間給租戶留出積累首付款的機會；五年后進入新房購買計劃（NHPP）。

（未完待續）

譯據英國建筑研究院雜志《英倫社會經濟導刊》2018年第2期、《旗幟晚報·匯刊》2018年第1期、《皇家經濟觀察》專刊2018年1月號等

原文作者：威爾士大學建筑學院博士生導師麥格恩·R·布朗教授