城市軌道交通PPP項目運作模式淺析

李璐霞 楊震 殷曉真

(青島習(xí)遠(yuǎn)房地產(chǎn)土地評估造價咨詢有限公司，山東 青島 266100)

0 引言

城市軌道交通是現(xiàn)代城市交通系統(tǒng)的重要組成部分，具有投資巨大、公益性等顯著特征。中國城市軌道交通協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，截至2017年末，全國共有30個城市開通城市軌道交通運營，共計130余條線路。自2014年以來，越來越多的城市軌道交通項目采用PPP模式，一方面，可以緩解政府財政資金壓力；另一方面，可以借助社會資本的投融資、建設(shè)、運營經(jīng)驗，提升城市公共交通的供給質(zhì)量和效率。

目前，國內(nèi)學(xué)者對軌道交通PPP項目的投融資模式、回報機(jī)制和風(fēng)險分配等做了大量研究。王超(2015)對國內(nèi)外典型城市軌道交通項目的投融資模式等進(jìn)行歸納比較，總結(jié)提出5種融資模式，并對其優(yōu)劣性進(jìn)行了分析[1]。王守清(2015)總結(jié)了國內(nèi)外實踐中的6種融資模式[2]。滕鐵嵐(2016)結(jié)合國內(nèi)外實踐歸納梳理城市軌道交通項目4種典型的回報機(jī)制[3]。吳迪(2017)對不同補貼模式下的項目風(fēng)險分配機(jī)制進(jìn)行對比研究等[4]。

本文以全國PPP綜合信息平臺項目管理庫[5]統(tǒng)計信息軌道交通類PPP示范項目為視角，重點就PPP項目運作模式和合作范圍進(jìn)行分析，結(jié)合最新PPP政策，為軌道交通PPP項目的實施提供決策參考。

1 運作模式分析

截至2018年6月30日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫統(tǒng)計的信息軌道交通類PPP示范項目共31個，在剔除部分有軌電車及鐵路項目后，選取17個軌道交通PPP項目進(jìn)行梳理分析(見表1)。

表1 部分軌道交通類國家級示范PPP項目統(tǒng)計表

軌道交通PPP項目的運作模式主要劃分為3類：①“網(wǎng)運分離”模式(或稱“雙PPP項目公司”模式)；②北京地鐵4號線模式(或稱“A+B”模式)；③整體PPP模式(項目公司負(fù)責(zé)項目全部建設(shè)及運營)。

1.1 “網(wǎng)運分離”模式

“網(wǎng)運分離”模式是將建設(shè)、運營分成兩階段運作，建設(shè)和運營兩個模塊分別采用PPP模式引入社會資本，實施雙PPP項目公司運作。代表城市：徐州、昆明。

1.2 北京地鐵4號線模式

北京地鐵4號線模式，即“A+B”模式，主要指將軌道交通項目分為A、B兩個部分。A部分通常為征地拆遷、土建工程等內(nèi)容，由當(dāng)?shù)卣凑諅鹘y(tǒng)模式實施；B部分通常為車輛、設(shè)備部分，采用PPP模式由社會資本方和政府出資人代表成立SPV負(fù)責(zé)出資、建設(shè)，并負(fù)責(zé)項目的具體運營。代表城市：杭州、合肥、鄭州、呼和浩特、北京。

1.3 整體PPP模式

整體PPP模式是將項目作為一個整體，項目公司負(fù)責(zé)項目全部建設(shè)(包含土建及設(shè)備)及運營工作。代表城市：烏魯木齊、蕪湖。

對3種運作模式的特點進(jìn)行分析(見表2)，為后續(xù)項目推進(jìn)提供調(diào)研城市參考及選擇，為政府決策提供先期資料支持。

表2 不同運作模式的特點分析

2 運作模式選擇

綜合分析國內(nèi)軌道交通PPP項目典型案例及運作模式，如何選擇適合自身城市的PPP運作模式成為重中之重。本文列舉了如下幾條重要影響決策因素。

2.1 當(dāng)?shù)卣咧С?/h3>

當(dāng)?shù)卣咧С种饕谀芊駥崿F(xiàn)PPP模式與土地聯(lián)動開發(fā)。雖然近年來相關(guān)部委陸續(xù)出臺指導(dǎo)意見，深圳、上海等地也出臺了具體政策，鼓勵軌道交通站點與周邊土地聯(lián)動開發(fā)，或土地作價入股地鐵集團(tuán)方式[6]，但受制于我國土地政策，目前來看仍難以復(fù)制港鐵模式。但如果能實質(zhì)性推動PPP模式與土地聯(lián)動開發(fā)，可極大緩解當(dāng)前的資金短缺難題。

2.2 財政承受能力論證

當(dāng)?shù)氐罔F集團(tuán)若建設(shè)期資金充足，可選擇北京地鐵4號線模式；若多條線路實施PPP，綜合考慮合作期、一般公共預(yù)算支出增長率、政府性基金預(yù)算等多維度考慮運作模式，可選擇“網(wǎng)運分離”模式或整體PPP模式。

2.3 社會資本參與度

社會資本參與方可分為3類：施工類投資人、專業(yè)運營商和財務(wù)類投資人。從示范項目中標(biāo)方來看，以施工類投資人為主，財務(wù)類投資人次之，專業(yè)運營商最少。

專業(yè)運營商除香港鐵路有限公司外，只有南京地鐵運營有限責(zé)任公司、深圳市地鐵集團(tuán)有限公司、北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司參與部分其他市區(qū)PPP項目，國內(nèi)目前尚缺乏專業(yè)運營商。

2.4 可融資性

PPP項目成功落地的關(guān)鍵是融資，若PPP項目引入中國PPP基金或省級PPP基金可為項目融資提供增信支持，大大提高項目可融資性。

2.5 對標(biāo)管理

若區(qū)域已開通多條地鐵線路，擬通過引入港鐵等優(yōu)秀運營商進(jìn)行對標(biāo)管理，建議采用北京地鐵4號線模式。

當(dāng)?shù)剀壍澜煌瘓F(tuán)(或地鐵集團(tuán))的自身造血能力，專項資金支持(國開行、農(nóng)發(fā)行)、沿線區(qū)縣提供資金支持能力等亦是重要影響決策因素。

實際操作中可通過問卷調(diào)查法或?qū)＜以L談法或物有所值定性評價法對影響因素及權(quán)重進(jìn)行比較分析，得出影響軌道交通項目運作模式選擇的因素及其權(quán)重。

3 2018年新政對城市軌道交通PPP項目的影響分析

3.1 國辦發(fā)〔2018〕52號的影響分析

2018年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52號)，雖然提高了建設(shè)申報條件及準(zhǔn)入門檻，但也為城市軌道交通發(fā)展指明了方向。

除規(guī)范項目審批、嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險外，對PPP項目資本金的影響有：除城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃中明確采用特許經(jīng)營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40%，嚴(yán)禁以各類債務(wù)資金作為項目資本金。規(guī)范開展城市軌道交通領(lǐng)域政府和社會資本合作(PPP)，通過多種方式盤活存量資產(chǎn)。由此可以看出，規(guī)范開展PPP，資本金比例要求不得低于40%，防止資本金穿透。

3.2 財金〔2018〕54號的影響分析

2018年4月，財政部出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號文)，對核查存在問題的173個示范項目分類進(jìn)行處置。

(1)54號文對股權(quán)變更的限制。不得未經(jīng)采購程序直接指定第三方代持社會資本方股份。從要求來看，如中國PPP基金等政策性基金參與PPP項目需與其他專業(yè)投資方組成聯(lián)合體參與投標(biāo)，原來的專業(yè)投資方中標(biāo)之后在尋求政策性基金作為資本金合作方，進(jìn)行股權(quán)變更是否適用。

(2)54號文對項目運營的限制。不得約定將項目運營責(zé)任返包給政府方出資代表承擔(dān)或另行指定社會資本方以外的第三方承擔(dān)。從要求來看，今后在PPP項目投標(biāo)時，聯(lián)合體成員需包含專業(yè)運營商，或通過合法程序再次選擇專業(yè)運營商。

目前，除港鐵外，國內(nèi)有30個城市開通地鐵運營，據(jù)此推斷全國最多有30余家專業(yè)運營商；而從示范項目中標(biāo)信息來看，僅少數(shù)項目中標(biāo)方中含專業(yè)運營商，國內(nèi)具備輸出意愿及能力的專業(yè)運營商并不多。

4 結(jié)語

本文從軌道交通類國家級PPP示范項目視角，總結(jié)了國內(nèi)目前主流的3種運作模式，同時對影響運作模式選擇的因素分析，最后結(jié)合2018年的最新政策文件對影響軌道交通PPP運作的部分內(nèi)容進(jìn)行解讀，為政府選擇適合自身軌道交通PPP項目的運作模式及調(diào)研城市提供參考依據(jù)。