淺談養犬管理困局如何破解

文/劉錚，中國海洋大學

1 城市養犬應不應該管

據中國疾病預防控制中心（CDC）相關部門2012年4月發布的調查資料估計，中國犬只數量高達1.3億只。在生活中，寵物犬在給飼養犬主人帶來快樂與慰藉的同時，由于寵物犬飼養的廣泛性，以及人畜混居和犬只的攻擊性或潛在攻擊性，以及人們對于犬只的好惡程度不同等方面原因，造成了養犬帶來的沖突不斷。

養犬管理雖看似是管犬，實則是管人。養犬是人的行為，犬只引發的沖突，實際是人與人之間的沖突。對于不影響他人的養犬行為，不僅不應限制，而且應當予以保護，因其屬于養犬人的私權。養犬是養犬人的自由和權利，但這種自由和權利不是沒有邊際的。所以，養犬必須要管，而且要科學管理、依法管理。要靠依法管理為主，靠有效宣傳教育引導為輔，使得每一個養犬人的行為都限定在合理范圍內，以盡量減少對他人造成的不利影響，增進公共福祉。

2 城市養犬管理現狀

2.1 各地多出臺了地方性的養犬法規。在北大法律信息網查詢，搜索關鍵字“養犬”，共搜索到地方性法規100篇，地方政府規章30篇，地方規范性文件143篇，共計273部。這些養犬管理辦法基本覆蓋了我國的主要城市，但是廣大農村、郊區地區并沒有包含在內，而這些地區由于發展偏慢，犬只傷人、狂犬病防治的問題相較于城市反而更嚴重。

2.2 沒有全國性的養犬管理專項法規。從中央層面看，涉及養犬管理的法律大致有《動植物檢疫法》《重大動物疫情條例》，但是這些法律主要的立法目的均是從防范疫情角度出發。我國出于規范養犬行為、調節養犬行為相關方權利、義務、責任的全國性專門法律尚且沒有。還有一些涉及養犬管理的條款包含在《治安管理處罰法》和《侵權責任法》中，雖然對于養犬造成的侵權行為如何處罰做出了相應的規定，但是從實際執行的情況來看，法律規定模糊、執行尺度不一以及違法成本過低等原因，導致了全國性的執行不力、威懾力不強的問題。

2.3 養犬管理法規普遍執行不力，違法成本過低?！吨腥A人民共和國治安管理處罰法》第七十五條規定：“飼養動物，干擾他人正常生活的，處警告；警告后不改正的，或者放任動物恐嚇他人的，處200元以上500元以下罰款。”在實際的執法實踐中，由于對“干擾他人正常生活的”這一情狀的難以界定，再加之出于對養犬管理的重視程度不夠，警力缺乏等原因，以及先警告后處罰的立法設計，造成了普遍執行不力。比如說，犬只吠叫、遛狗不牽繩是否屬于干擾他人正常生活，法律并沒有給出完整的定義。但顯而易見的是，民間對于不文明養犬的主要吐槽點就是“犬吠擾民”“遛狗不栓繩”“犬只隨地便溺”等。一旦其他人與“遛狗不拴繩”的犬主人發生交涉或爭執的時候，犬主人大多時候就是一句“我們家狗不咬人”，就算警察來了，由于法律可執行性的缺失，往往也是不了了之。至于各地方性的法律和規范，其執行更是力度偏弱，違規養犬行為司空見慣。

2.4 不文明養犬行為引發的沖突不斷。

2.4.1 不文明養犬行為侵犯了人的基本權利。雖然大多數城市均出臺了養犬管理規定，但是由于管理部門職責不清、違法成本幾乎可以忽略不計等原因，規定普遍得不到有效執行。遛狗不拴繩子、樓道散養等行為，對于鄰居和其他人造成了心理壓力和潛在危險，屬于典型的侵犯了他人人身安全權。在此需要強調的是，并非是發生了犬只傷人事件才是侵犯了人身安全權，散養的狗或未拴繩的狗，懾于其潛在的攻擊性，會使人產生威脅感和心理壓力，這本身就是侵犯了人的安全權。近年來，全國發生多起惡犬傷人事件，影響惡劣。

2.4.2 狂犬病疫情傳播風險。由于養犬規定涉及的登記、定期防疫的普遍落實不力，在狂犬病疫苗接種上的風險更加不能忽視。

2.4.3 文化理念上存在分歧。這主要和近年來網絡上一些熱點事件有關系，例如“玉林狗肉節”“明星抵制狗肉事件”等等。與養犬管理高度相關的，即是是否可以吃狗肉的話題，也應是廣義的養犬管理需要予以引導的范圍。

2.4.4 流浪犬只管理不善。流浪動物目前主要是流浪貓和流浪狗。流浪貓主要獨居，體型較小，對人的攻擊性較弱。流浪狗以群居為主，常見三五成群，且由于狗的攻擊性較強，一旦成群對于人類特別是未成年人具有顯著威脅性。同時，一旦流浪狗染上狂犬病，發病期間具備極強的攻擊性，發病犬只攻擊人類的事件屢見不鮮。

2.4.5 虐待動物現象頻發。養在寵物犬數量迅速增加的同時，犬只主人對犬只的棄養、虐待也是司空見慣的現象。

3 養犬困局如何破題

3.1 加快設立全國性養犬管理法律。

3.1.1 完善我國養犬管理法律體系的必然要求。養犬管理的本質是依靠法律調節人與人之間的關系。但從目前的狀況來看，由于我國法律體系的特點，由于缺少統一的上位法，各地的養犬管理立法混亂沖突現象嚴重，也導致廣大農村郊區和部分小城市出于養犬管理無法可依的尷尬境地。

3.1.2 全國性立法將帶來示范效應和引導效應。全國性養犬管理法律立法，不僅包括出臺全國性專項養犬法規，還應包括對刑法、侵權責任法、治安管理法等現行法律的修改完善。作為在黨統一領導的、立法行政權力自上而下的國家，出臺全國范圍內規范養犬的法律的重要性不言而喻，有利于提高各個層面對于養犬管理的重視、也有利于提高養犬管理法律的權威性，進而不僅帶動提升養犬管理法律的執行力度和效率。

3.1.3 明確養犬管理的主責部門。我國沒有全國性的養犬管理法律，其直接導致從中央部委層面上看，缺少一個顯著的養犬管理主責部門。從實踐經驗來看，在有了全國性專項法律以后，必然會明確執法的主體——主責部門，為了確保法律的有效實施，對應部門一般都會發揮牽頭作用，推動國務院出臺對應的行政法規，并研究出臺相應的部門規章。這些行政法規和規章一般都是從執法者的角度研究制定，其一般更加具體而具有操作性，必然會為對應法律的落實提供了良好的基礎。遺憾的是，由于全國性專項法律和主責部門的缺失，在行政法規和部門規章方面，養犬管理也進入了真空地帶。

3.2 全國性的教育引導。如何引導廣大養犬人，妥善管理犬只，不妨害公共利益，其基礎在于教育引導。以香港為例，香港的養犬管理教育可謂做到了全覆蓋和細致入微。嚴加新指出：“香港能成功解決困擾許多城市的狗患問題(包括引發狂犬病、狗糞污染環境以及狗傷人、擾民等問題)，與香港的相關法制比較健全有密切關系。香港當局不懈引導市民遵守法律，使市民從小就培養起文明養狗的公德意識。所以，市民平時出去遛狗，都會以狗繩牽引，一些大狗還會戴上口罩，避免騷擾或襲擊他人。”。從借鑒治理酒駕的成功經驗來看，政府要自上而下的開展宣傳教育，從全國范圍內引導全體人民逐步樹立起良好的養犬公德意識，促進大眾了解養犬的法規、知識和侵權責任，提高依法維權意識，避免養犬行為引發的沖突造成惡性事件。

3.3 加嚴違法懲戒。對于養犬人發生諸如遛狗不栓繩、不清理狗糞、縱容狗吠擾民、遺棄虐待犬只等行為，均應進一步明確處罰細則，嚴格實施處罰。好的習慣是嚴格的法律“罰”出來的。要借鑒治理酒駕、醉駕入刑的經驗，一方面修改《治安管理處罰法》，對于其中第七十五條予以修改，明確說明，飼養動物干擾他人正常生活的行為應至少包括以下幾種“在公共場所散養犬只的”“在公共場所遛狗不拴犬繩的（并應說明犬繩的要求）”“犬吠擾民的（參考‘三吠’原則予以明確說明，確保易于判定）”，同時去除警告條款，直接予以處罰，同時提高罰款數額；并規定，情節嚴重的（如一年內連續違法2次或以上的），由公安機關對養犬人處以行政拘留5日-10日。對于養犬不束犬鏈或在公共場所散養等行為導致犬只傷人的行為，不僅要承擔侵權責任，還要以犯罪論處，追究刑事責任。像治理酒駕醉駕一樣治理狗患，以圖有效保障公民的人身安全和社會公共安全。

3.4 建設兼容并蓄的養犬文化。養犬是人的權利，吃狗肉也是人的權利。養犬作為人的權利，在保障人們養犬的合法權利的同時，養犬這一行為，應受到有效約束，以使其避免影響到他人。吃狗肉也是權利，吃狗肉還是吃豬肉等等，并沒有本質上的不同。關鍵是吃狗肉的行為也要受到有效約束，吃的狗肉應是合法取得的。如果吃的是合法獲得的狗，只要是狗主人同意出賣或宰殺的，那么均沒有問題。在“全國性養犬管理法律”不僅要細化規范養犬行為的條款，而且要對偷竊犬只的行為如何加嚴懲處予以充分考慮，使偷竊犬只的行為對應的代價提高，以顯著降低食用用途的犬只中被竊犬只的數量；同時，對于干擾合法狗肉經營場所經營行為，也應充分考慮，出臺專門的條款予以制約。要出臺對應管理規定，規范狗肉涉及的養殖、屠宰、經營環節的衛生檢疫程序，避免陷入狗肉養殖販賣中無檢疫法規可依、導致合理的狗肉販賣被逼為“非法”的行為，引導狗肉經營產業合法化、規范化。