優化改革方式方法需處理好三大關系

張軍擴

現階段改革形勢更加復雜、改革面臨的任務都是難啃的硬骨頭、改革難度更大，新形勢下推動改革的方式方法應當進一步優化

當前，不論從推動高質量發展還是從應對內外風險挑戰的要求來看，加快深化改革的步伐不僅十分重要，也十分迫切。

黨的十八大以來，黨中央對深化改革和對外開放的重視程度之高前所未有。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）對新時期深化改革作出了全面部署，國內外都為之振奮。在中央全面深化改革委員會（原中央全面深化改革領導小組）的領導下，改革全面展開，習近平總書記親自主持召開了40多次深改委會議，審議通過了400多項重大的改革方案，中央和國家有關部門出臺了1000多項改革舉措。

在此背景之下，改革在不少領域都取得了顯著進展，比如深入推進“放管服”改革，著力改善營商環境；再比如完善生態環境管理體制，加大環保執法力度等等。但總體來看，新時期的深化改革存在一個比較突出的問題，就是改革舉措的落實還不夠有力，效果也不盡如人意。突出表現在以下兩個方面。

一是《決定》提出的一些重大改革任務和改革要求的落實進展相對比較慢。比如在國有經濟和國有企業改革方面，《決定》提出以管資本為主，加強國有資產監管，國有資本要更多地投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務，發展重要的前瞻性、戰略性產業，保護生態環境，支持科技進步，保障國家安全；要劃轉部分國有資本充實社會保障資金；提高國有資本收益上繳財政的比例。再比如，在土地制度和鄉村發展方面，《決定》提出要建立城鄉統一的建設用地市場、賦予農民更多財產權利等任務和要求。這些任務至今尚沒有完全落實到位。

二是出臺的改革文件比較多，但真正落地并取得顯著效果的還相對不夠。一些地方同志反映，由于一些改革文件主要是原則性和方向性的，可操作性不夠，而現在強調改革要依法依規、于法有據，所以他們也不敢自作主張，常常是收到文件等方案，收到方案等細則，所以改革舉措的落實不得不一再延遲。有些企業家反映，近年來推進“放管服”改革、減少審批、縮短辦事時限、提高工作效率等，的確效果比較明顯，企業有較強的獲得感，但同時也感到還需要出臺更多關鍵和重要的改革舉措。比如，相對于辦一個事項是需要5天還是10天來說，稅費負擔重、融資難、融資貴等問題，對于企業發展來說，是更為重要和更為要命的，甚至關系到其生死存亡，需要盡快拿出有效措施，加緊解決。另外，在環保執法、去杠桿等方面，一些改革舉措和調控政策的出臺，需要更多運用法治化、市場化的辦法，增加透明度和可預期性，為市場主體的適應性調整留出時間和空間。

針對改革舉措多而落地見效不甚理想的問題，在2018年9月召開的中央全面深化改革委員會第四次會議上，習近平同志專門強調，改革重在落實，也難在落實，要投入更多的精力、下更大的力氣抓落實。要把改革重點放到解決實際問題上來。那么，為什么改革的決心之大、舉措之多前所未有，推動改革的工作力度也前所未有，但落地效果卻不夠理想呢？我認為除了現階段改革形勢更加復雜、改革面臨的任務都是難啃的硬骨頭、改革難度更大之外，非常重要的一點，是新形勢下推動改革的方式方法應當進一步優化。

優化改革的方式和方法需要進一步處理好以下三個關系。

第一，要處理好全面改革和重點突破之間的關系。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革無疑是非常正確的，通過補齊短板可以增強體制的整體有效性。可是經濟體制中存在的各種問題和矛盾畢竟是不同的，有些是主要矛盾，有些是次要矛盾；有些是表象的，有些是深層次的；有些影響比較大、牽一發而動全身，有些影響相對單一。改革不能胡子眉毛一把抓，而是要找出經濟體制改革中的主要矛盾和矛盾的主要方面，以主要矛盾的解決來帶動次要矛盾的解決，從而起到帶動全局的作用。比如1994年前后中國推動的國有企業改革、分稅制改革和匯率并軌改革等，就是在這方面做得比較好的例子。實踐證明，在明確改革總體思路的基礎上，抓住少數幾項重大改革，把其他相關改革都納入其中統籌考慮，并在此基礎上確定改革的牽頭單位和相關責任部門，制定統一的改革推進方案，有利于改革的協同推進和取得實效。而如果將本質上屬于同一重大改革但卻屬于不同層面、不同領域的事項分派給不同的部門牽頭負責，不僅將大大增加改革的難度，也會使得改革的成效大打折扣。

第二，要處理好頂層設計與基層探索之間的關系。改革進展到現階段，頂層設計是十分必要和重要的，同時也要充分發揮基層企業、群眾的主觀能動性和首創精神。各地發展水平和發展情況千差萬別，不可能一個模式適合所有地區、所有情況。頂層設計主要應當明確方向性、原則性，而把具體的實現方式問題交給基層去解決。中國過去幾十年改革的一條重要經驗，就是充分發揮基層群眾的主觀能動性和首創精神。實踐一再證明，凡是遇到理論上爭論不休而使改革難以突破，或者問題復雜難以找到妥善的解決辦法，這時最好的辦法就是到基層去，到群眾中去，傾聽基層和群眾的聲音。比如在農村集體產權制度改革時，如何確定農村集體成員身份問題，就是一個十分復雜的問題，坐在辦公室是想不出來辦法的，即使下去調研，各地情況甚至各村的情況差別都很大。但其實只要明確原則和方向，交給基層去協商解決，都可以處理得很好。

第三，要處理好依法依規改革與大膽闖大膽試的關系。習近平同志提出，凡屬重大改革都要于法有據，這是依法治國的法治精神在改革領域的高度體現。他還指出，要“大膽試、大膽闖、自主改”，“允許改革有失誤、但不允許不改革”。可見，從政策導向上，“改革要于法有據”與“大膽試大膽闖”二者并不矛盾，而是統一的。而在現實當中，我們常常看到聽到，一些干部由于顧忌改革要于法有據，怕擔責犯錯而不敢闖、不敢試，甚至產生消極等待情緒。為此，需要從兩個方面加以改進。一是要進一步明確，所謂于法有據，主要是就重大改革和重大原則問題而言的，并不是指推進改革的具體方式方法。新形勢下，面對復雜的改革形勢和更加艱巨的改革任務，依然需要鼓勵廣大干部按照“三個有利于”的原則大膽闖、大膽試。就像鄧小平同志當年所講的，對了堅持，錯了改正，就不會犯大的錯誤。二是要進一步完善對干部的激勵和保護機制，加大改革創新在干部考核和提拔任用中的權重，建立健全改革容錯糾錯機制，真正為那些銳意進取、敢作敢為的干部打氣撐腰，做好后盾。

（作者為國務院發展研究中心副主任、黨組成員、研究員）