英國住房保障制度與時俱進新發(fā)展

王志成

隨著英國保障性住房制度改革的推進，住房金融的發(fā)展已成為推動住房保障制度建設(shè)的關(guān)鍵。不論是國家建立住房保障制度的資金來源，還是居民改善居住環(huán)境，提高居民居住質(zhì)量都離不開住房金融的大力支持。在英國的住房改革中，政府財政、專業(yè)金融機構(gòu)、住房協(xié)會與房地產(chǎn)開發(fā)公司都起到了重要的促進作用，加上住房融資模式的多元化暢通，為英國保障性住房自有化提供了較好的金融支持。目前英國比較成熟的保障房融資模式有經(jīng)下幾種：

一是財政撥款模式。英國在財政融資方面，包括中央和地方兩級政府的財政撥款。地方政府在住房保障方面的投資主要是包括公益投資和金融支持。而中央財政主要采取二種補貼方式，一是撥款給地方政府；二是補貼非贏利組織（主要是住房協(xié)會）。例如英國政府扶持非贏利組織興建的可支付住房和對低收入者的租金補貼，一直保持在政府財政支出的5%左右。

二是固定資產(chǎn)模式。英國住房保障工作的具體安排都是由地方政府來完成的，地方政府在住房保障方面的投資主要是固定資產(chǎn)。其中包括土地和房屋的收購、住宅的新建和翻新、住宅周邊公用設(shè)施的修建和其他固定資產(chǎn)項目。如2015財年，在英國地方政府保障性住房預(yù)算中，各類住房新建、翻建和維護的分項支出仍是主要部分，其占比達四分之三強。

三是公私合作模式。公私合作模式（PPP模式，也稱PPP融資，即Public Private Partnership的字母縮寫），PPP模式起源于1982年英國的“公共私營合作”的融資機制。PPP模式是一種政府部門與私營機構(gòu)通過合作來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的采購模式，可以被理解為一系列具體融資模式的總稱；但是PPP融資更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的資金價值（VfM）。1999年英國將PPP融資應(yīng)用于Livable類保障住房項目中。多年來英國的實踐表明，在高房價地區(qū)采用PPP融資模式，能夠以合理的支付水平和有效的方式實現(xiàn)公共部門的社會保存障住房投資目的，通過合理分擔(dān)風(fēng)險提高資金價值。

四是地方債券模式。英國有著十分完善和成熟的地方債券市場。由于保障房建設(shè)和資金回收期長，且保障房中的廉租房和公共租賃房不能隨便出售，每月收取的租金相對有限，只能用來償還利息，而本金的回收則需要較長時間，因此發(fā)行中長期債券能夠與保障房的建設(shè)和資金回收周期相匹配。例如英國地方政府發(fā)行的保障房債券，主要是為了籌集資金建造低租住房。

五是信托基金模式。房地產(chǎn)信托基金（REITs）是一種以發(fā)行收益憑證的方式匯集特定多數(shù)投資者的資金，由專門投資機構(gòu)進行房地產(chǎn)投資經(jīng)營管理，并將投資綜合收益按比例分配給投資者的一種信托基金。例如，在英國現(xiàn)行《公開市場購房計劃》的“霍姆斯協(xié)議”中，旨在幫助蘇格蘭低收入人群購買住房，既要求通過RSLs獲取補助購買或修建住房，只為購買60%～80%產(chǎn)權(quán)的購房者提供資金支持。

六是住房基金模式。在住房保障供給方面，英國強調(diào)政府對于住房供給的主導(dǎo)作用。英國保障性住房實施主要依靠社會住房基金（SHG）。SHG從各類住房公司獲得資金，然后將資金分配給非盈利性機構(gòu)。向非盈利機構(gòu)提供資金的同時，SHG還會審核住戶的資格、所有權(quán)形式以及退出機制等。此外，英國也實行配建制，即開發(fā)商為獲得相應(yīng)地塊的規(guī)劃許可證，必須建設(shè)一定比例的保障房，并且在建成后保證房屋一直符合SHG的要求，以實現(xiàn)這些保障房持久的“可支付”特性。在項目建設(shè)的效率上，英國財政部調(diào)查2014/2015年度顯示88%的SHG項目能夠按時或提前完成，沒有項目出現(xiàn)預(yù)算超支情況。

七是社會投資模式。為保障性住房提供更廣泛的金融支持，多年來英國政府幫助成立并扶持發(fā)展了非盈利性質(zhì)的社會保障住房組織，如住房協(xié)會、公共住宅總會、住房金融互助會等。這些社會組織還與私人銀行機構(gòu)、住房信貸銀行、國外金融機構(gòu)與國際銀行等機構(gòu)聯(lián)動獲得保障房建設(shè)與維護的資金來源。例如，2016年25日歐洲投資銀行宣布為英國提供10億英鎊貸款用于建設(shè)保障性住房，歐洲投資銀行副總裁喬納森·泰勒指出這是迄今為止該銀行在歐洲最大一筆此類投資。又如住房協(xié)會在英國保障房融資中起到重要的作用，英國的住房協(xié)會不僅吸納存款提供低息住房抵押貸款，還進行整體購買并管理公房，依靠租金收入，解決現(xiàn)存的住房維修等問題。住房協(xié)會不受財政赤字規(guī)模和政府保障能力的限制，并可以通過私人機構(gòu)的商業(yè)貸款和發(fā)放信貸等形式解決融資問題，成為保障房建設(shè)的中堅力量。

目前，英國居民中有近70%的居民擁有自有住房產(chǎn)權(quán)，另外30%的居民租賃住房；其中，20%的居民從當?shù)卣赓U公有住房、10%的居民租住私人房屋。英國房屋信托委員會（BHTC）副主席赫布·凱萊赫認為：“這種住房消費格局，是長期以來英國住房政策特別是公有住房政策實施的結(jié)果，但是與英國居民希望擁有自有住房的傳統(tǒng)觀念仍有差距。”

“如果英國議會新近提案的《2016～2025年居民住房計劃》得以實施，預(yù)期在2025年前將實現(xiàn)85%居民擁有自有住房產(chǎn)權(quán)；那么全國中低收入居民將會有50%步入‘自有房產(chǎn)族。”英國公共住宅總會（BPHA）總顧問弗蘭茨·約瑟夫指出，“這是英國脫歐之后必然迎來全國住房居民的新一輪脫貧改革潮流。”

脫歐之后，BHSS的英國住房保障潮流正在興起。目前已經(jīng)實施的改革措施與發(fā)展趨勢主要包括以下內(nèi)容：

一是擴大自有房產(chǎn)率。最近特蕾莎·梅領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)合政府重新提出將公租房出售價格最多降至市場價50%的政策，并將所得資金用于建設(shè)新的公共住房。聯(lián)合政府還決定，在2020年之前建造200萬套保障性住房供低收入民眾購買，并擬將現(xiàn)有公租房中的380萬套分期廉價出售給租住者，以居民自有住房產(chǎn)權(quán)的比率。

二是進一步改革房租補貼。作為非盈利機構(gòu)，住房協(xié)會向住戶收取的租金要低于私人出租房屋的租金；但作為私人合作性質(zhì)的機構(gòu)，要通過租金收入維持其管理和維修住房等方面的支出，住房租金必須達到成本租金水平。考慮到居民的承受能力，未來要進一步改革房租補貼計劃。即財政預(yù)算中的住房保障資金，原來僅僅用于住房建設(shè)和維修；目前則可以擴大使用范圍，漸趨轉(zhuǎn)用于發(fā)放低收入居民的房租補貼。目前，已經(jīng)轉(zhuǎn)讓給住房協(xié)會的住房中，70%的居民按照其住房支付能力的不同，已經(jīng)不同程度地領(lǐng)取了政府的住房補貼。