機動性管理的國際創新案例與本土化思考

劉 洋，陳素平，姜 洋,2

(1.宇恒可持續交通研究中心，北京100004；2.北京數城未來科技有限公司，北京100004)

0 引言

中國城市機動化的迅猛發展給城市交通組織帶來巨大壓力。根據公安部交通管理局的公開數據，截至2017年底，全國機動車保有量達3.19億輛，并保持高速增長態勢[1]。高德地圖發布的報告顯示，2017年全國超26%的城市通勤高峰時段處于擁堵狀態，55%的城市處于緩行狀態[2]。

交通系統的供求矛盾是各國大城市普遍面臨的難題。一些發達國家認識到，單純增加道路供給并不能解決擁堵問題，逐步從傳統的以機動車為本的交通規劃轉向以人為本的機動性管理規劃(Mobility Management)，將機動性管理作為支持綠色出行的舉措納入政府的行動規劃中。中國在機動性管理方面創新實踐進展還比較緩慢，針對綠色出行的規劃方法、激勵機制設計尚比較欠缺，原因有規劃理念、技術方法、政策機制、發展階段差異等諸多方面。在中國城市機動化和交通擁堵愈加普遍的背景下，研究和借鑒發達國家的機動性管理實踐創新經驗非常必要。

1 機動性管理的內涵

作為一種新的交通規劃視角，近些年機動性管理在歐美等發達國家或地區得到廣泛重視。根據歐洲機動性管理平臺(European Platform on Mobility Management)的 定義[3]，“機動性管理是一個通過改變出行者的行為習慣來提倡可持續交通并應對小汽車使用問題的概念。機動性管理的核心由軟性政策措施構成，諸如信息和通信，對各類服務的組織和對出行行為的協調。”機動性管理與交通需求管理(Travel Demand Management)在內涵上有諸多重疊，前者更多用于歐洲。

相較于傳統交通規劃對道路通行能力、交通工具移動速度的關注，機動性管理將關注重點轉向了人的行為，以及人對公共服務品質與設施可達性的追求，更注重經濟活力、社會公平、公眾健康和環境質量等多維度的問題。由于機動性管理關注重點的轉向，在網絡媒體發達、公眾參與意識逐漸成為普遍共識的數據信息時代，機動性的管理實踐已遠遠超出了傳統交通規劃領域的專業視野，成為一種跨行業、領域，跨政府、企業與社會組織的實踐，更廣泛且具創新性地滲透到社會公眾生活之中。機動性管理措施的實踐創新充分體現在技術方法、激勵機制和推廣活動等諸多方面。在實踐效果上，機動性管理是經濟合理且有效的緩解擁堵手段。

2 國際創新案例

2.1 葡萄牙波爾圖

2015年，波爾圖開發了智能行人網絡(Smart Pedestrian Net,SPN)模型來識別、分析和改進現有行人網絡。智能行人網絡是戰略計劃的一部分，它采用基于地理信息系統(GIS)的多參數分析(multi-criteria analysis)方法，應用于波爾圖的歷史城區核心區。該研究運用的SPN模型結合了GIS和空間句法工具，考慮了行人活動的最佳路徑，能夠分析評價行人通道的步行友好性及行人網絡的連通性。模型使用兩個主要的組件來執行多參數分析：1)用空間句法的技術方法分析街道的連接性；2)制定許多影響步行能力的標準和子標準。主要標準參數包括城市功能、建筑環境、可達性和城市環境，其中包括坡度、人口規模、建筑視覺尺度、土地利用、人口密度、公共交通設施、公共交通服務水平、綠地和微氣候條件等。該模型對街道進行優先分配，這種優先次序可以指導波爾圖的城市規劃和相關支持決策。

2.2 比利時布魯塞爾

在比利時布魯塞爾，騎行反饋收集系統讓騎行者有機會影響自行車基礎設施。“如果你有話說，就按Ping”是這個項目的宣傳口號，騎行者能夠識別不安全的交通狀況或不滿意的自行車基礎設施。通過連接到自行車或騎行者的無線藍牙設備，即可將反饋信息發送到應用程序的后臺(見圖1)。一旦騎行者到達目的地，他們指定的各種Ping點在反饋的路線圖上都可以看到。每個標記點可以進行分類，包括路面、信號燈、視線和基礎設施設計。所有的路線都可以在布魯塞爾熱力地圖中顯示，騎行者也可以留下關于騎行體驗的評論。基于收集的信息進行分析并提交給布魯塞爾市政府，可為自行車交通設施投資提供依據。

圖1 比利時騎行反饋系統“Ping”的移動端設計與藍牙設備Fig.1 Belgian's mobile terminal design and Bluetooth device for the riding feedback system"Ping"

2.3 美國舊金山灣區

2005年，來自舊金山灣區的城市設計團隊Rebar將一處停車場改造成供市民使用的公共空間。付費停車位就這樣成了臨時的公共公園。這一項目被命名為“停車位公園”(Park(ing))。在這個項目中，Rebar團隊決定依靠自身力量擴大影響，制作了一個活動參與教程。“停車位公園”項目發展成一個大眾參與的藝術項目——持續一天的“停車位公園日”(見圖2)。項目內容包括在全球各大城市中和平地“占領”停車位一天。舊金山允許商業或居民團體將沒有充分利用的街道空間改造為微公園，公園里可以放置長凳、桌子甚至安裝微型高爾夫球場。

圖2 2009年舊金山“停車位公園日”Fig.2 2009 Parklet Day in San Francisco

舊金山市Newsom市長將“停車位公園日”設為官方的城市改造項目：通過政府創造一種場合和氛圍，允許企業及居民將未被充分利用的街道空間改造為能更好服務社區的福利生活區。舊金山規劃部城市設計組策劃了“市場街”(Market Street)的節慶活動，利用民眾的參與和創新代替低效的管理機制。舊金山在實施“停車位公園日”計劃后，城市步行人數增加了37%，停靠和坐著的人數增加了30%[5]。如今，全球越來越多的城市相繼加入該活動，活動申請程序也越來越方便(見圖3)。美國城市交通官員協會(National Association of City Transportation Officials)的《城市街道設計導則》(Urban Street Design Guide)特別對停車位公園的設計提供了指南(見圖4)。

圖3 美國“停車位公園日”的手機應用界面Fig.3 Mobile application interface of Parklet Day in USA

圖4 停車位公園圖示Fig.4 Parklet design

2.4 韓國首爾

21世紀以來，韓國首爾發起了鼓勵公共交通出行的一系列措施。自2003年起交通部開始實施每周無車日計劃的政策(Weekly No-Driving Day Program)，提倡市民每周星期一至星期五中選擇一天不使用私人小汽車，通過給予參與者利益鼓勵市民積極主動、自愿參與，以此減少韓國石油消費負擔、降低大氣污染并減緩交通的混雜程度。該政策不同于以往強制性根據車牌尾號限行的政策，將對市民日常生活出行的干擾降至最低。該政策對于主動參與的市民給予優惠：停車費優惠20%～30%，特定線路的通行費用優惠50%，自2005年起對于參與該活動滿一年的車輛免收車輛稅。2010年起通過與13個保險公司合作，對參與該活動的市民實行8.7%的保險費優惠。為了政策的順利實施，韓國開發并使用了RFID技術，即每個參與車輛必須貼上RFID電子標簽貼紙，以此識別車輛運行與否(見圖5)。2007—2012年，每周無車日計劃的參與率穩定上升(見圖6)。

圖5 RFID電子標簽貼紙與讀取設備Fig.5 RFID electronic sticker and reading device

圖6 每周無車日計劃的參與量和參與率Fig.6 Number of participants and participation rate at the Weekly No-Driving Day

根據首爾市2014年的研究[6]，每周無車日計劃幫助首爾減少了1.1%的交通量。雖然低于預期，但考慮到運行該項目的成本較低，效益并不小。1.1%的交通量減少可以轉化為乘用車每年減少約1.8億km出行里程、3.6萬t CO2排放(占整個首爾交通部門總排放量的0.36%)。在財政方面，減少出行和提高空氣質量每年價值1 444億韓元(約合8.9億元人民幣)。

2.5 小結

根據以上先進城市的案例經驗總結國際機動化管理的發展趨勢：

1）加強與新技術的融合。機動性管理重點關注人的行為模式，在傳統的交通規劃中關于人的行為數據非常難以獲取。隨著移動互聯網的普及，基于智能移動終端的出行數據越來越可獲取，有利于建立面向綠色交通使用者的規劃管理反饋系統，提高決策過程的公眾參與度和科學性。

2）實施健全有效的激勵政策。機動性管理的有效實施離不開合理可行的激勵或懲罰措施，同時也需要相應的稅收、保險等一系列經濟政策的支持。實踐中限制型措施與激勵型措施互為補充，能夠更有力地促進個人綠色出行的行為及意愿。

3）組織新穎、有特色的宣傳推廣活動。綠色出行的宣傳推廣充分結合文化活動或事件，不僅能提高公眾的參與深度和發揮參與者的個體創造力，也能起到城市名片的宣傳效果，為提振本地區的經濟活力做出貢獻。

3 天津市機動性管理思考

3.1 發展現狀

近年來，隨著機動化進程加速，天津市交通擁堵問題日趨嚴重，政府不斷加強與機動性管理相關的工作。2013年，天津市實施機動車牌照搖號與競價相結合的措施，控制每年增長額度為10萬個。2014年開始，實施尾號和外埠車的工作日限行政策。機動車的限行、限購政策一度有效緩解了城市交通擁堵。2015年，天津市出臺了《天津市機動車停車收費改革方案》，實行不同區域有差別的停車收費政策。2016年以來，天津市公共交通集團結合每年的世界無車日，與支付寶合作發起“922綠色出行，掃碼立減乘公交”的活動。同年，天津市響應中央精神啟動市級事業單位公務用車制度改革，逐步取消一般公務用車，普通公務出行社會化，適度發放公務交通補貼。此外，天津市政府部門還在決策過程中不斷加強大數據的運用與支撐，例如在《天津市城市總體規劃(2017—2035年)》編制的過程中，通過手機信令數據、服務設施POI數據、商業網點位置數據、不同時段的人群集聚熱力數據等多種數據資源，找出影響城市經濟質量提升與民生設施改善的關鍵點。

然而，在限行、限購政策紅利逐步消退的背景下，天津市的機動性管理也面臨諸多挑戰。筆者于2017年對政府相關部門進行訪談，并通過網絡開展天津市居民綠色出行問卷調查，共收到10 004份有效問卷，其中有車居民問卷773份。通過分析發現以下問題：

1）路內停車和違法亂停車現象極其普遍，停車成本低廉。

2）現行的交通補助更傾向于補貼非綠色出行方式，公務或企業交通補貼多采用憑票據報銷的方式。在這種交通補貼機制下，私人機動車使用者的停車、加油費用都可憑實際發生的票據報銷，而采用綠色出行方式(如公共交通、自行車)出行的人員則不能得到相應的補助。根據問卷(答題人數773人)結果分析，在現有交通補助方式中，油補和單位停車優惠或補貼這類非綠色出行的交通補助形式分別占32%和27%，而針對綠色出行的交通補助形式僅占18%(見圖7)。

圖7 交通補助類型調查結果(選1～2項)Fig.7 Types of transportation subsidies provided by employers(pick one or two options)

3）綠色出行活動的市民參與度有待提高。由于無車日活動多采用自上而下的組織方式，對于公眾本身的訴求考慮有限，公眾的參與以被動的方式為主，深度非常有限。根據問卷(答題人數10 004人)結果顯示，27%的人未聽說過“無車日”“公交日”“地鐵日”等類似的宣傳，53.2%的人聽說過但未參與過，僅有19.6%的人有參與過類似活動[7]。

圖8 基于移動端的公眾參與平臺“路見”小程序Fig.8 Pinstreet:Apublic participation platform based on mobile terminal devices

4）城市規劃決策過程中的公眾參與并缺乏有效的組織或社會團體支撐，公眾參與的深度非常有限，往往流于形式，未能有決策層面的互動與信息輸入。

3.2 技術方法創新

在移動互聯網與智能手機高度普及的背景下，建議天津市政府建設網絡公眾參與平臺，通過增設智能手機移動客戶端APP，豐富城市規劃公眾參與的手段。傳統的規劃民意調研通常有以下缺陷：線下問卷調查工作量大；受時間和地點約束，樣本覆蓋面小；選擇題多，反饋信息量少；單向參與，使用者與決策者間的互動難；臨時開展，缺乏跟蹤反饋。在移動互聯網時代，可以通過更高效的技術手段實現數據與公眾參與的結合。以“路見”小程序為例，在平臺的功能模塊設計中，通過社交性的用戶評論方式，收集公眾對街道及公共空間的改善意見(見圖9)。經過后臺數據分析處理，可以將這些意見形成有效的規劃反饋機制，并為下一步行動計劃提供重要的科學依據。作為政府與公眾之間的媒介，手機應用平臺將為協調各方利益、引導各利益相關方有序達成共識提供可能，從而促進城市規劃與綠色交通事業健康發展。

圖9 促進綠色出行的措施調查結果(選1～2項)Fig.9 Questionnaire survey on green travel recommendation(pick one or two options)

3.3 激勵機制創新

問卷(答題人數773人)分析表明，增加公共交通補助、提供通勤班車服務、取消單位停車優惠或補貼、取消車補或油補等機動性管理措施能有效鼓勵綠色出行，支持者分別占受訪者的30.8%，28.5%，18.5%和17.6%(見圖9)。因此，在激勵機制上建議提高對綠色出行方式的補助力度，如報銷公交卡充值費，同時減少既有對機動車出行的各項補助，包括燃油費、停車費等。

此外，除了限制型的機動性管理措施，建議增加結合經濟杠桿的鼓勵型激勵機制作為補充。建議天津市參考深圳市的經驗，逐步推廣自愿停駛機動車與商業保險延期、折抵交通罰款相結合的激勵措施，鼓勵市民參與綠色出行、自愿停駛，以減少駕駛機動車的需求。天津市交警部門可以開展“停用少用、綠色出行”活動，鼓勵公眾申報綠色出行。更進一步通過政府間部門協同，交警部門、市保險同業公會及各保險公司共同推出停駛私人小汽車的商業保險費用優惠方案和交通罰款折抵措施，對申報綠色出行且連續停駛一定時間(如30～90 d)的車主提供商業車險合同期限順延或交通罰款抵扣的優惠與激勵。

3.4 推廣活動創新

機動性管理的另一類創新體現在與城市的事件策劃和文化創意產業的實踐活動緊密結合，打造有效的綠色出行推廣活動。最典型的案例是歐美城市持續策劃的“停車位公園日”活動。建議天津市結合獨特的城市風貌特色，在五大道、海河兩岸等歷史風貌街區開展“停車場變公園”的短期或長期活動。活動既有利于旅游經濟和街區的環境提升，也有利于推動該區域的綠色出行。活動僅針對原來用于停車的消極空間，在特定時段(如“十一黃金周”)臨時將其轉變為街道微公園，作為人行道空間的擴展，為人們的街道活動提供服務設施和綠色植物，通過提供參與性強的活動吸引公眾使用。

公眾以使用者或設計者的身份能充分參與具體的改造設計。改造后的微公園可以是臨時的，也可以根據使用反饋轉變成永久的，活動期限可以根據短期效果和社會反響進行調整。這樣的空間轉變充分實現以人為本的城市建設理念，在一些缺乏城市公園或者人行道寬度不足、無法滿足街頭活動的地方，增加了步行空間、減少停車位對步行空間的侵占，鼓勵步行和自行車出行。同時結合旅游和藝術展示，通過獨特的公共空間吸引更多游客、顧客，吸引潛在的客戶，促進社區之間的交流，培養了社區意識，全方位促進本地經濟、社會的發展。北京、上海等城市有過類似的實踐[8]，將街道上的幾個停車位轉變成迷你廣場、苗圃或者公園(見圖10)。

圖10 北京“停車位變公園”活動Fig.10 Parklet activities in Beijing

4 結語

隨著經濟、社會、技術的不斷發展，機動性管理措施日益成為城市交通管理不可或缺的工具，尤其是在網絡媒體發達、公眾參與意識逐漸提高的數據信息時代，是政府應優先考慮采取的措施和政策。本文簡述了發達國家機動性管理的創新實踐，并探討其在以天津為代表的中國城市的落地性。中國機動性管理的研究剛剛起步，在少數大城市進行了應用，但未能進行系統性的政策研究和實踐。因此，中國應抓住經濟發展的機遇，進一步研究機動性管理的交通理念與政策應用的可行性，為“交通強國”和可持續發展戰略提供保障，不斷改善城市的綠色出行環境和生活品質。