棗莊市現行河長制管理制度分析

(棗莊市水利勘測設計院，山東 棗莊 277899)

棗莊市屬淮河流域南四湖水系，境內除韓莊運河為大型河道外，其余均為中小型河道，流域面積在200km2以上的河流有13條，在50～200km2的有31條。其中56.8%的河流流入南四湖，40.2%的河流流入韓莊運河，其余流入蒼山境內的西泇河。全市人均水資源占有量僅320m3，約為全國的1/10，水資源非常短缺，在追求經濟發展的過程中，棗莊市境內在水環境污染、河道斷流、侵占河道、亂采河沙等方面出現一些問題。為有效解決上述問題，并結合國家層面發布的《關于全面推行河長制的意見》及省級層面發布的《關于印發<山東省全面實行河長制工作方案>的通知》，棗莊市制訂了《棗莊市全面實行河長制工作方案》。全市河庫已經基本實現全面建立河長制的目標。

1 現狀組織形式

為更好地協調河湖管理中跨行政區、跨部門的問題，棗莊市設立總河長及副總河長。結合行政體系，全市建立市、區(市)、鎮(街)、村(居)4級河長體系，鼓勵設立民間河長。全市設立總河長，在19條重要市級河湖設立市級河長，在各區(市)及棗莊高新區本行政區內設立總河長，在河湖所在的各鎮(街)、村(居)均分級、分段設立河長，各級河長均由同級的黨政領導擔任。其具體組織形式見圖1。

圖1 棗莊市現狀河長制管理組織形式

2 現狀河長制辦公室的機構設置及相應職責

明確的工作機構是保障河長制工作實現從“有名”到“有實”轉變的必要條件。2017年5月18日，在棗莊市委辦公室、市政府辦公室關于印發《棗莊市全面實行河長制工作方案》的通知中，規定了市河長制辦公室的設置方式、成員單位及工作職責。

2.1 設置方式

市河長制辦公室主任由分管副市長兼任，市政府分管副秘書長，市水利和漁業局、市環保局、市國土資源局、市住房城鄉建設局、市城市管理局主要負責人兼任副主任。市河長制辦公室設在水利和漁業局，設專職副主任1名，內設河長信息中心、河湖規劃科、督導考核科、綜合科4個科室，負責處理市河長制辦公室的日常事務。

2.2 成員單位

成員單位由市委組織部、市委宣傳部、市委農工辦、市編辦、市發展改革委、市經濟和信息化委、市科技局、市公安局、市財政局、市人力資源社會保障局、市國土資源局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水利和漁業局、市農業局、市林業局、市衛生計生委、市審計局、市環保局、市旅游和服務業發展委、市法制辦、市畜牧獸醫局、淮委南四湖水利管理局、棗莊水文局、市規劃局、市城市管理局、市港行管理等27個部門組成。

2.3 工作職責

市河長辦主要承擔組織實施河長制具體工作，落實河長確定的事項；負責河長制實施中的組織協調、調度督導、檢查考核等具體工作；協調有關部門、單位按照職責分工落實責任，監督指導下級河長制辦事機構完成任務，總體推薦河湖管理保護工作。

各區(市)、棗莊高新區、鎮(街)參照市河長制辦公室的設置模式結合當地實際，明確河長制工作機構及具體工作職責。棗莊市河長制管理框架見圖2。

3 河長制管理制度分析

3.1 河長制管理制度建設卓有成效

從現有的河長制管理組織形式及管理框架來看，棗莊市已經建立起4級河長制管理體系，且已經形成圍繞河湖水資源保護、水域岸線管理、水環境及水生態治理方面的管理體系。

a.管理制度較為全面。涉及河湖水資源保護方面的制度主要為最嚴格的水資源管理制度，包括用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區限制納污制度、水資源管理責任與考核4項制度。水域岸線管理方面的制度為河湖管理范圍及保護范圍設碑立界制度、湖泊岸線區劃制度、占用水域補償制度及河道采砂管理責任制。水環境方面的制度包括污染物排放許可制度、湖區功能區劃制度、養殖總量控制制度、劃定畜禽養殖禁養區、污水處理設施三同時制度以及雨污分流制。水生態方面的制度主要為生態保護補償機制。在保障各項管理制度落實方面，實行生態環境損害責任終身追究制度及自然資源資產離任審計制度。

b.探索了河長制辦公室設置的形式。按照部門分工，棗莊市探索設置了部門間河長制管理形式，按照河長制管理內容及其保障工作，將水資源保護、水域岸線管理、水環境保護及水生態治理等資源利用、保護，對河長制工作考核的職能授予相應的行政管理部門，界定各部門的管理職責。

圖2 河長制管理框架

3.2 管理制度存在的問題及建議

棗莊市雖然已建立4級河長制管理體系、明確的河長制辦公室及職責分工和相關管理制度，但在實現河長制管理從“有名”到“有實”的轉變上還需要解決以下問題。

a.構建的組織體系沒有結合河湖資源特點。目前只在大型河道的干流設立4級河長，沒有考慮河湖資源的流動性、非排他性、公共性。比如a行政區在某河道上游支流設置排污口，流到下游b行政區，河道監測口設在下游b行政區，河道的水功能區目標是確定的，其入河納污能力是一定的，在上游設置排污口相當于占用部分剩余納污能力指標，會影響下游排污口的設置，即初始排污權分配問題。在目前以行政區設立起的河長管理體系下，如果各級河長各行其政，很難給市級河長提供有效的建議及意見，總河長也很難制定出河湖管理的有效措施。因此，建議市水利和漁業局及棗莊水文局牽頭劃定現有19條重要河道及其他直排韓莊運河、南四湖、西迦河的小河的流域范圍，以各流域為單元成立河長制管理機構，河流的干支流流經的各行政區及相關部門為機構組成部門。另外，在地表水及地下水水力聯系密切地段，設立地下水位及地表水位監測點，建議把相關地下水水文地質單元也納入到管理任務之中，定期核算水資源量及水質情況。

b.河長制管理工作的制度設計不足。盡管從具體管理內容及保障方面實施了相應的制度，但這些制度的實施都是從單一資源的開發利用和保護角度，或者是從某一管理部門角度實施的，并沒有從河湖資源的統一管理及保護角度出發，這就難以避免“頭疼醫頭”的弊端，難以實現河湖的有效管理。同時，現有的管理制度沒有結合河道演變特點，尤其是在河道采砂方面，采砂單純由國土資源局管理，忽略了水沙平衡對河道演變的影響，不利于河湖的生態健康。建議由國土資源局、市水利和漁業局牽頭制定相應河道演變規律分析，編制河道采砂規劃，強化河湖采砂監管。

c.河長制管理相關制度難以落實。?在沒有編制自然資源資產負債表[1]的基礎上，很難定性合理地開展自然資源資產離任審計制度。建議在全面開展棗莊市河道岸線確權定界的基礎上，以流域為單元積極開展河湖資源核算工作，主要進行實物量核算與價值量核算、存量核算與流量核算、分類核算與綜合核算[2]；?閘壩調度管理制度。在《棗莊市全面實行河長制工作方案》中提到由水文局負責建立閘壩調度管理制度及保障河湖、水庫、濕地基本生態用水需求，雖然水文局掌握各河湖閘壩的水位、蒸發及流量等信息，并根據已有信息計算生態用水量，但無閘壩及水庫調度的管理權，難以保障河湖的生態用水。

d.河長制管理協調機制及保障機制不足。棗莊市河長制管理與全國湖泊管理類似，也是以區域管理和條塊管理為主，分級、分部門、分行政區相結合[3]，涉及河長制管理的部門有27個。由于信息公開機制尚未完善，在縱橫交錯的管理關系中，各部門間的信息交換成本較高，容易造成分割管理，難以形成有效的部門聯動機制。同時，為避免人事調整對河長制管理工作的影響，探討換人不換崗的機制，即新任領導接替離任領導所擔任的河長，從制度上保障工作的連續性。

e.河長制管理中缺少公眾參與。河湖資源的多樣性和復雜性導致單一的產權主體不能對自然資源進行全面的管理[1]，有效的公眾參與在一定程度上可以提高河湖資源的管理效率。從河長制管理組織體系來看，棗莊市尚未形成公眾參與機制，沒有民間河長的參與。為更好地實現河湖資源的管理及保護，應結合棗莊市河長制管理的現狀，積極探索有效的公眾參與機制。

4 結 語

從棗莊市河長制管理組織形式、河長制辦公室設置等方面，理清了棗莊市河長制管理框架及現有的管理制度。結合河湖資源特有的屬性，分析現有管理制度中存在的問題，并從組織體系、管理制度、協調機制等方面提出相應的意見，以實現河長制管理從“有名”到“有實”的轉變。