如何做好土地出讓“考古前置”工作
——以鄭州市為例

文 l 王寶才 張磊

鄭州，地處中原腹地，是八大歷史文化古都之一，境內(nèi)有文物古跡1萬多處，其中，全國重點文物保護單位38處43項。近年來，隨著鄭州市加快建設(shè)國家區(qū)域中心城市，對土地的需求不斷增加，如何在保障城市建設(shè)用地的前提下，有效保護歷史文化遺產(chǎn)？鄭州市以“考古前置”為突破口，積極推進土地出讓改革，實現(xiàn)了城市建設(shè)與文物保護的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。目前，市區(qū)范圍內(nèi)已完成考古供應(yīng)土地約13748畝。

取得的主要成績

“考古前置”改革的重要目的是在土地出讓前明確考古方面的開發(fā)條件：對未發(fā)現(xiàn)文物遺存的，直接公開出讓；對發(fā)現(xiàn)文物且需要“異地保護”的，發(fā)掘移存后公開出讓；發(fā)現(xiàn)文物需要“原址保護”的，調(diào)整用地規(guī)劃公開出讓；對發(fā)現(xiàn)文物遺存，可進行保護性開發(fā)建設(shè)的，由文物部門明確保護條件，附條件公開出讓。“考古前置”改革完善了招拍掛出讓在考古方面的制度缺陷，明確了出讓的開發(fā)建設(shè)條件。

滿足了企業(yè)開發(fā)建設(shè)需要。消除了企業(yè)考古上的風(fēng)險顧慮，有利于在競買土地時的投資決策，且在取得土地后也因不再考古，可有效縮短開發(fā)建設(shè)周期，降低開發(fā)成本和開發(fā)風(fēng)險。

滿足了文物保護需要。改革以前，企業(yè)為降低成本，未經(jīng)考古擅自施工導(dǎo)致文物被破壞等現(xiàn)象時有發(fā)生，改革后，土地出讓前文物部門在無任何利益干擾的情況下工作，可以最大程度地保護文物。

主要經(jīng)驗和做法

為確保工作實施，在增加供應(yīng)環(huán)節(jié)而不影響土地供應(yīng)進度的前提下，鄭州市通過多種措施，扎實推進此項工作。

及時出臺相關(guān)文件。出臺《關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，自2018年1月1日起，市區(qū)范圍內(nèi)以招拍掛方式出讓的國有建設(shè)用地，全面實施考古前置，確保出讓前完成考古工作。

科學(xué)制訂實施方案。制訂《鄭州市招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作實施方案》，將考古前置納入土地儲備和供應(yīng)程序，要求文物勘探在20個工作日完成，明確由各區(qū)政府負(fù)責(zé)土地清表、市級土地儲備機構(gòu)負(fù)責(zé)組織實施考古工作，由文物部門根據(jù)調(diào)查勘探結(jié)果明確處置意見。

合理確定費用標(biāo)準(zhǔn)。為便于統(tǒng)一結(jié)算，并考慮成本的區(qū)域平衡，采取全域通算的方式確定費用標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)近3年來勘探發(fā)掘費用和勘探面積確定按每平方米34元計取費用，由市財政統(tǒng)一支付，簡化了計費方式和資金撥付程序。

聯(lián)合簽訂工作協(xié)議。對需要考古的宗地，由市土地儲備機構(gòu)、市勘探辦公室、市考古研究院共同簽訂《鄭州市考古調(diào)查勘探發(fā)掘工作協(xié)議》，明確權(quán)利和義務(wù)。對發(fā)現(xiàn)文物埋藏和遺存的，待勘探結(jié)束后由文物考古研究院直接進行考古發(fā)掘，簡化了工作環(huán)節(jié)，提高了工作效率。

土地儲備和文物考古齊頭并進。按照土地出讓計劃組織土地供應(yīng)，對于集體土地征收和國有土地收購儲備的土地，自簽訂征收或收購協(xié)議開始即對具備考古條件的進行勘探發(fā)掘。與土地收儲、完善土地出讓等手續(xù)同期辦理，確保考古工作時點和土地供應(yīng)時點的統(tǒng)一。

調(diào)整土地供應(yīng)方式。將考古列入土地成本核算和土地供應(yīng)價格的確定要素，由文物管理部門根據(jù)考古結(jié)果明確土地供應(yīng)意見，并作為公開出讓的要件之一；文物考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費用和清表費用計入儲備成本；土地出讓評估時，考古條件列入土地評估要素，在土地評估時相應(yīng)調(diào)整土地市場評估價格；在土地供應(yīng)時綜合土地市場評估價、土地儲備成本和市場因素等確定出讓起始價。

建立定期溝通機制，及時解決工作中遇到的疑點、難點問題。針對棚戶區(qū)改造項目安置區(qū)需提前動工需要，優(yōu)先安排安置房建設(shè)項目用地考古工作，對未簽訂征收補償協(xié)議而又急需開工的，在取得被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意的情況下開展考古工作。

有關(guān)意見和建議

隨著大氣治理的不斷加強，土方外運難度加大，影響了考古和土地供應(yīng)的進度；對地面具有一定歷史文化價值、但尚未確定文物等級的建筑物、建筑群落因缺乏相應(yīng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)無法確定文物等級和文物保護要求，其去留和開發(fā)使用條件無法確定，影響供應(yīng)進度。因此，政策的實施，還需要各部門的配合，根據(jù)新政策、新要求，及時解決工作中遇到的新情況、新問題。