訴判同一視角下行政案件裁判方式的反思與完善

明平 楊婷

【關鍵詞】行政訴訟 ?裁判方式 ?審判需求 ?理論因素 ?裁判體系

【中圖分類號】DF74 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.20.012

黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的法治理念，進一步營造了依法行政、依法維權的法治氛圍，在此背景下，《行政訴訟法》（以下簡稱行訴法）迎來了24年來的首次修改。本文以行政訴判關系同一性為視角，分析長期以來我國行政案件裁判方式存在的主要問題，從影響行政裁判訴判關系同一性和非一致性的理論因素出發，梳理新行訴法下訴判同一在行政案件裁判方式中的體現和回歸，同時對其今后的具體適用提出了完善建議，以期在不斷探尋和適用行政審判規律的同時，進一步實現行政訴訟權利救濟職能的充分發揮。

改革之需：我國行政案件裁判方式狀況分析

簡單的判決類型無法滿足訴判同一的審判需求。長期以來，我國行訴法對行政訴訟判決類型的規定較為單一，原行訴法僅在第54條規定了4種行政訴訟判決形式，即維持、撤銷、履行和變更判決，實質上這4種形式均可歸于撤銷之訴的范疇。在國外的行政訴訟立法中，行政訴訟類型表現為多樣化，且通過直接或間接的方式加以規定，如德國行政訴訟的類型按照原告的訴訟請求劃分為形成之訴、給付之訴和確認之訴。[1]雖然我國在司法實踐中，通過制定司法解釋的形式，增加了確認判決、駁回訴訟請求判決等形式，以豐富行政案件的裁判方式，但現有的判決類型仍較為單薄和雜亂，不能充分滿足行政審判訴判同一的實際需求，也限縮了當事人通過行政訴訟尋求權利救濟的途徑。

一定數量的訴判非一致性判決客觀存在。行政訴訟脫胎于民事訴訟，受民事訴訟“依訴判決”的邏輯影響，行政訴訟在理論上更多地應表現為訴判同一性，行政“訴外禁止裁判”更是被許多國家和地區的行政訴訟立法規定。但在我國司法實踐中，受行政訴訟功能、目的以及行政權對司法權運行的干預等多方面因素影響，訴判非一致判決一直占有一定比例。

改革之基：影響行政裁判訴判關系的理論因素

訴判同一性的理論依據。首先，不告不理原則。作為訴訟法的一項基本原則，它充分體現了司法的被動性特征，對訴訟運行提出了兩項基本要求：一是在審判程序啟動上消極;二是在審判內容上，法官裁判不能超出當事人的訴訟請求。

其次，程序正當需求。訴訟中法官應充分尊重當事人的處分權，在訴訟程序中要通過當事人訴請約束法院裁判。

再次，提高訴訟質效。訴判非一致下，法官在審查行政行為是否違法時，還必須對行政行為是否有可撤銷內容、是否違背公共利益等情形進行主動調查，這些因素都將導致行政訴訟更加繁雜，不但影響審判效率，而且可能降低判決結果的正確率，最終影響司法公正。

最后，司法改革要求。在新一輪的司法體制改革中，完善司法責任制、加強職業保障、建立省級人事和財務統管等改革舉措，最終目的是實現司法審判的“去行政化”。法院行政審判時，公正地回應原告訴請，是行政審判實現審判獨立、維護群眾權益的必然選擇。

訴判非一致性的實踐需要。首先，是行政訴訟客觀性質的體現。行政訴訟包含以下三方面性質：（1）實施權利救濟;（2）監督行政行為;（3）解決行政糾紛。雖然不同國家、不同時期在立法和司法上對這三方面性質的選擇側重點有所不同，但只要是行政訴訟，其判決結果必然會對上述三方面性質有所體現。

其次，是行政訴訟多元化目的實現的需求。在多元目的影響下，行政判決不可能僅從保障訴權角度對原告的訴請作出回應，而必須在判決中體現其他目的支配下多元功能的實現，[2]這就決定了行政訴判關系同一性與非一致性相結合的特點。

再次，是行政權對司法權運行的影響。訴判同一是司法權中立性和被動性的重要體現，也是行政訴訟的理想狀態和終極目標。但是從我國司法文化傳統來看，司法的性質和功能分離于行政權才近百年，雖然近年來我國法律環境和司法體制有了較大改善，但是司法權弱、行政權強仍是不可否認的現實。

最后，是主觀公權力與客觀法秩序的分立。主觀公權力是指公法為實現公民個人權益而賦予其要求國家為或者不為特定行為的權能，具體表現為司法對公民的權利救濟。公民當權利受到侵害時，向法院提起行政訴訟，法院審理后作出滿足或駁回訴訟請求的判決。主觀公權力在實踐中表現為訴判同一的特點。[3]客觀法秩序維護是指維持行政客觀的公法秩序并確保公法在實施過程中保持連貫有效性，其功能取向在于協助行政創造或對行政行為的客觀合法性進行重新構建，[4]是實踐中影響法院訴判不一致的重要因素。

改革之行：訴判同一在當前行政裁判方式中的體現

構建完整的行政案件裁判體系。第一，行政裁判理念的轉變。訴判同一從理念上講體現的是司法對當事人訴請的回應和尊重，新行訴法立案登記制的規定，要求法院在起訴階段就必須對原告的立案申請作出回應，有效保障了當事人訴權。

第二，行政案件裁判方式的豐富。新行訴法圍繞訴判同一性理論，完善了已有判決方式的適用，增加了部分新的適應行政審判需求的判決類型，建立起了一套邏輯更為嚴密的判決類型體系。

增加訴判同一的判決類型。第一，明確給付判決類型。新行訴法第73條明確規定了給付判決類型，為解決行政機關與民眾之間的金錢與物質給付糾紛提供依據，這也很好地契合了行政執法的發展趨勢。

第二，增加針對行政合同訴訟的判決。為保障行政審判能夠更好地回應原告在行政訴訟中提出的新類型訴訟請求，新行訴法在第12條第1款已明確行政合同受案范圍的基礎上，在第78條增加了針對行政合同訴訟的判決方式，為行政判決更好地呼應當事人的訴請提供了法律依據。

完善訴判非一致性的裁判方式。第一，取消維持判決類型。在法治不斷發展和進步、行政權對司法權影響逐漸弱化的大背景下，新行訴法正式取消了缺乏充分理論支持和審判實踐需要的維持判決。

第二，取消確認合法或有效判決類型。在司法實踐中，對某一行政行為法院經審查認為違法則作出撤銷或確認違法的判決以回應原告訴請，如沒有發現違法則可判決駁回原告訴請，無須對理論預設有效的行政行為進行確認合法或有效，故新行訴法取消了這種類型的裁判方式。

改革之思：我國行政案件裁判方式的完善建議

訴判非一致判決的規范適用。第一，確認判決的完善適用。新行訴法對確認判決規定了以下三種具體形式：（1）確認違法、但不撤銷行政行為判決;（2）確認違法判決;（3）確認無效判決。確認違法、但不撤銷行政行為判決的第一類適用情形是在行政行為依法應當撤銷，但在涉及公共利益的特殊情形下，通過變通的方式實現司法對當事人的權利救濟。

第二，明確變更判決適用情形。新行訴法第77條的規定擴大了變更判決的適用，法院作出變更判決并不一定要以原告要求變更為前提，[5]這一判決類型的價值在于實現司法對弱勢群體的主動保護。司法實踐中必須明確其適用標準、范圍和程序，如可規定法官釋明權行使前置，引導原告變更訴訟請求實現依訴判決。

第三，增加賠償判決在確認判決中的適用。新行訴法在第76條中明確規定了判決確認違法或無效給原告造成損失的，法院應依法判決被告承擔賠償責任。

第四，行政調解的靈活適用。行政訴訟當事人身份具有特殊性，基于對行政職權不可處分和依法行政原則的遵從，[6]原行訴法明確規定了行政案件不適用調解。但是在實踐中受行政強權、信訪壓力等影響，大量的行政案件通過和解、協商的方式解決，并采用撤訴方式結案。這類案件的和解過程和結果缺乏法律監督，使得當事人合法權益不能得到有效保護。

各類裁判方式之間的區別適用。第一，正確區分適用確認無效判決與撤銷判決。新行訴法第75條增加了在實施主體“不具有行政主體”或“沒有依據”等重大且明顯違法情形下的確認無效判決。新行訴法第70條對撤銷判決的規定中也包括了“適用法律、法規錯誤的”情形，這就導致在司法實踐中可能帶來適用上的困惑。為此，筆者認為，對于原告依行政行為適用法律、法規錯誤而提起的行政訴訟，應在充分尊重訴判同一性原則的基礎上加以區分適用。

第二，正確區分適用確認違法但不撤銷判決與駁回訴請判決。從我國現有的行政執法狀況來看，一定程度的“程序輕微違法”時有出現。這實際上反映了在行政審判過程中，為維護行政行為，協調司法權與行政權的關系，部分確屬“程序輕微違法”且“對原告權利不產生實際影響”的行政案件可能通過駁回訴請的方式進行判決，可以說這是我國行政機關敗訴率低的主要原因。

第三，正確區分適用履行判決與確認違法判決。在不能適用變更判決的情況下，針對行政機關不履行或拖延履行情形，人民法院有權對行政機關如何作出具體行政行為作出指引，具體操作規范和要求由最高法院以司法解釋形式予以規定。

探尋各種新類型判決方式的適用。首先，適用部分判決。部分判決是對案情特別復雜、審理所需時間特別長的案件，法院對當事人提出的部分訴請進行事實認定和案件裁判。當然，適用部分判決的行政案件必須在事實和訴請方面具有一定的關聯性和獨立性，以不影響行政案件的整體裁判為原則，同時又能通過先后對當事人訴請的回應來實現公民合法權益救濟。

其次，引入禁令判決。建議在行政訴訟中增加事前救濟的裁判方式，即借鑒和引入“禁令判決”，由當事人申請、經過法院審查，對確屬正在發生或可能即將發生的行政違法行為，法院作出禁止性的判決。[7]

最后，增加針對行政事實行為的判決。賦予行政相對人對行政事實的排除請求權和作為請求權確有必要，即當行政事實行為持續對相對人造成侵害的，可提起停止侵害請求;當行政主體因某種不作為事實行為導致行政相對人權益受到損害時，可提起作為請求。

結 ?語

受多方因素影響，訴判非一致性在一定情形下現實存在，這也是行政訴判關系從對現實的無奈邁向行政訴訟理論設計理想狀態的重要過程。正如我們所期待的，通過邏輯嚴謹的法律體系、有效到位的權利救濟、規范有序的執法環境，新行訴法對行政案件的裁判方式都已給予了有力回應。

（本文系國家社科基金項目“專利的競爭法規制研究”的階段性成果，課題編號為：15FFX010）

注釋

[1]劉飛：《行政訴訟類型制度探尋——德國法的視角》，《法學》，2004年第3期。

[2][德]奧托麥耶：《德國行政法》，劉飛譯，北京：商務印書館，2002年，第136頁。

[3][德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學總論》，北京：法律出版社，2000年，第152頁。

[4]張冬冬：《浙江工商大學碩士論文》，2011年12月1日。

[5]吳庚：《行政爭訟法論》，臺北：三民書局，1999年，第188頁。

[6]汪俊英：《完善我國行政裁判方式的若干構想》，《學習論壇》，2012年第1期，第72頁。

[7]姬廣勇：《行政訴訟判決制度的反思與完善》，《人民法院報》，2013年4月17日。

責 編∕周于琬