軍工固定資產投資項目檔案管理問題及對策研究

原 月 熊 瑤

為使國防科技工業水平能夠走在世界前列，“十五”以來，國家對國防科技工業的投入大幅增加，對各軍工單位的能力建設投入也隨之增加，體現之一就是固定資產投資建設力度的加大。軍工固定資產投資項目建設的成果表現為兩種形態：一種是固定資產，也就是項目實體，以物質形態的方式展現；另一種則是無形資產，也就是項目檔案，以知識形態方式展現。這兩個方面相輔相成，缺一不可，是構成項目成果完整性的兩個方面。

檔案在軍工固定資產投資項目中的作用

檔案工作是項目工作的重要組成部分，客觀真實地反映了項目建設的實際狀況，并貫穿于項目建設全過程；檔案是項目驗收的重要依據，項目不進行檔案專項驗收，不得進行項目竣工驗收；檔案是項目竣工后續工作的參考和依據，長時期內發揮著重要作用。

項目檔案是項目建設全過程的真實記錄。項目檔案的產生貫穿于項目建設全過程，是項目建設各項活動的真實歷史記錄。在立項階段，會形成項目建議書、可行性研究報告以及相關的評價、評估性文件；在設計階段，會形成設計審批文件、變更文件及批準文件；在實施階段，會形成招投標文件、合同、施工文件、監理文件及各種儀器設備的實施過程文件；在項目竣工驗收階段，會形成竣工驗收總結報告、驗收意見和驗收批復等文件。正如檔案與人類歷史如影隨形一般，項目檔案是項目工程忠實的伴生物。

項目檔案是項目驗收的重要依據。根據國防科工局制定的《國防科技工作固定資產投資項目竣工驗收實施細則》的要求，完成項目檔案單項驗收，并將驗收存在的問題全部解決，是項目進行竣工驗收的基本條件。《國防科技工業固定資產投資項目驗收辦法》也指出，項目檔案驗收是項目竣工驗收的必備條件之一。未經項目檔案驗收或者項目檔案驗收不合格的，不得進行或者通過項目竣工驗收。項目檔案是項目驗收的重要關卡，項目檔案的順利驗收是開展項目竣工驗收的必備環節和重要前提。

項目檔案是建設單位后續工作的參考和依據。項目竣工驗收后，檔案在長時期內將發揮重要作用的參考和憑證作用。檔案記錄和反映了建設單位現有能力和資產管理的基礎，對項目的維護、運行、改擴建工作以及對后續項目的編制提供了基礎信息。同時，項目檔案在維護項目權益、開展項目研究等工作中，都能發揮重要的憑證作用，或者成為重要的法律依據。

項目檔案工作目前存在的問題

建設單位對項目檔案管理工作不重視。固定資產投資項目參建單位多、實施周期長，很多建設單位為了趕進度，普遍存在“重建設、輕檔案”的思想。一是管理制度尚不健全。在項目建設過程中，檔案部門普遍跟進較晚、經驗不足、方式陳舊，建設單位各部門之間職責分工不明確，其制度建設和人員配備都明顯滯后，未建立完整的項目檔案管理體系。二是責任人重視程度不夠。在項目建設中未設專職檔案工作人員，沒有認識到檔案在項目建設中的作用。尤其在項目實施階段，建設單位的責任人往往比較重視建設進度、質量、資金等，而忽視了檔案工作，沒有將項目檔案工作納入項目工程質量領導責任制和工程監理、合同管理中，項目檔案在整個項目建設環節中沒有排到應有的位置上，待到項目竣工驗收時才提到議事日程。“重建設、輕檔案”的思想影響著項目檔案工作的開展，成為項目整體管理工作效率低下的主要原因。

參建單位對項目檔案監管不到位。其原因：一是文件編制中介機構對工程文件編制過程監管缺失，導致文件編制質量不到位；二是工程監理單位對工程建設內容監管缺失，簽字確認馬虎行事，經常出現簽字蓋章手續不齊全＼施工文件填寫不標準等情況；三是建設單位監管缺失，沒有將檔案管理工作納入項目的立項審批、招投標與合同管理、進度管理、質量管理、設備管理、風險管理等工作范疇，導致檔案部門不能深入現場檢查指導，削弱了主動服務的意識，導致項目檔案不完整、不準確，檔案質量受到嚴重影響。參建單位監管的不到位嚴重影響了項目資料的質量，造成不可逆的結果，將給后期的項目檔案管理工作埋下重大隱患。

項目檔案歸檔資料不規范。固定資產投資項目參與部門多，工作環節復雜，建設周期長，形成的資料分散，不同資料形成主體對項目檔案的要求不同，導致項目檔案管理不規范。一是檔案資料缺乏成套性。項目檔案涉及的各領域之間雖然專業不同，但從項目初期到項目竣工投入使用，前后相互連貫、系統，構成了一個成套的完整整體。但由于很多建設范圍重視項目批復性文件、有效性文件的收集，忽視項目附件資料及過程性文件的收集；重視項目實施過程文件、隨機文件的收集，忽視了調試、運行、維護文件的管理；施工單位檔案人員責任心不強，對施工資料的記錄、收集整理不及時，有的施工單位為了不影響工程進度，缺張少頁、濫竽充數現象嚴重，導致檔案存在只有請示文件，沒有批復文件；已有單項驗收結論，沒有調試運行記錄；施工日志與施工進度存在差異等。二是竣工圖管理缺乏規范性。竣工圖是施工單位按照施工實際情況畫出的圖紙，它不同于設計圖紙和施工圖紙，能夠最真實、準確、系統地反映工程實體，是項目的重要檔案資料，必須嚴格按照規定進行管理。根據《建筑工程資料管理規程》規定，按圖施工，設計洽商變更不多的，可將設計洽商變更的內容直接改繪在原施工圖上，并在改繪部位注明修改依據，加蓋竣工圖章形成竣工圖；設計變更較大的，不宜在原施工圖上直接修改和補充的，可在原圖修改部位注明修改依據后另繪修改圖。但很多施工單位為了趕進度、圖省事，往往不按要求制作，大量存在竣工圖修改無依據、標識不統一、變更手續不完整等情況，造成竣工圖與實際工程差異大，存在圖實不符的情況，為工程后續維修及改擴建帶來不必要的麻煩。三是檔案管理缺乏系統性。國家檔案局發布的《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》提出，組卷要遵循項目文件的形成規律和成套性特點，保持卷內文件的有機聯系：分類科學、組卷合理；法律性文件手續齊備；符合檔案管理要求。實際工作中，由于檔案人員的專業化程度和對項目的整體了解參差不齊，項目檔案管理缺乏系統性：綜合管理性文件不能很好地按問題順序進行排列，影響了案卷的規律性；設備儀器、分部分項工程未按工程、專業分類法進行劃分，影響了案卷的成套性；案卷題名與卷內檔號不能很好地形成有機聯系，影響了組卷的科學性與合理性。

系統性、成套性、完整性是項目檔案的基本要求與管理準繩，因項目檔案管理不規范造成的項目檔案在系統成套、齊全完整方面的缺失，將成為項目檔案管理的核心危機。

加強項目檔案管理的對策

以項目法人為管理核心，建章立制，將制度建設嵌入項目管理流程。堅持項目檔案工作統一領導，集中管理，通過制定規章制度、業務指導、納入考核等措施，采用先進的管理理念，建立項目管理和檔案管理一體化管理體系。完善的項目管理制度與規范的檔案管理制度密不可分，兩者若能相互制約、相互銜接，并將這些制度嵌入到項目建設的進程中，有利于整個項目團隊為達成共同的目標，即把項目檔案驗收作為竣工驗收的一項重要指標。在項目管理中，項目管理制度建設與檔案管理制度建設雙管齊下，相輔相成，共同指引和保證檔案管理工作科學、合理、有序的開展。

以納入合同為管理依據，推行合同管理，建立項目檔案的合同約束機制。合同是項目管理的重要手段，建設項目中各方均以合同形式約定驗收文件和竣工圖編制及移交的責任，它是約束參建單位的法律依據和項目實施的橋梁。任何項目啟動前，建設單位要均要簽訂各種協議及合同，項目管理部門要通知檔案部門提前介入，在合同文本中設立檔案的專門條款，把文件的歸檔范圍及要求等納入其中，明確雙方的責任和義務，這就使項目文件的收集、歸檔工作有了法律保證。建設單位檔案部門也要及時檢查合同的履行情況，做到項目歸檔文件齊全與否與項目付款休戚相關。將合同管理機制引入項目檔案管理工作，如同給項目資料各責任方戴上緊箍咒，能有效約束各方行為，提高項目檔案管理工作質量。

以過程控制為重要手段，堅持“四同步”管理，加強項目檔案規范化管理水平。項目檔案工作要堅持“四同步”管理，即下達項目計劃任務與提出項目文件材料的歸檔要求同步；檢查項目計劃進度與檢查項目文件材料積累情況同步；驗收、鑒定項目文件材料與歸檔情況同步；項目總結與項目文件材料完成歸檔同步。這就要求項目管理部門要采取多種手段對項目實施全過程進行控制，將過程控制滲透到項目實施的每個環節。檔案部門遵循科技檔案的整理原則和成套性的特點，明確歸檔范圍、科學分類、準確鑒定、規范整理，使每一份文件的形成、積累、整理、歸檔都處于受控狀態，建立起完整的檔案管理鏈條，從源頭上提高檔案管理水平。堅持“四同步”管理是實現過程控制的具體舉措，是提高項目檔案管理水平的有效途徑。

目前，在高強度的投入下，我國國防尖端裝備的研制與發達國家差距越來越小，與之對應，軍工固定資產投資項目越來越多，項目檔案工作也因此面臨著嚴峻的挑戰和發展機遇。所以，做好軍工固定資產投資項目檔案工作對我們這一代檔案人來說，應負重致遠。