國有金融資本管理，七個問題需要關注

□ 閆斐

日前，國務院印發實施《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）。作為對完善國有金融資本管理的頂層設計和重大部署，《意見》無疑對未來國有金融資本、國有金融機構的定位、布局、發展、監管、考核等諸多方面意義重大。

首先，《意見》首次明確了國有金融資本的定義，劃清了管理的范圍，進一步明確了國有金融資本的定位和出資人權責范圍。根據《意見》，國有金融資本是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。所有憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，都應納入國有金融資本管理（法律另有規定的除外）。不僅如此，《意見》將國有金融資本定位為推進國家現代化、維護國家金融安全的重要保障。

其次，《意見》明確了國家財政部將集中統一履行國有金融資本出資人的職責，有助于國有金融資本的規范化管理和公司治理水平的提升。

當前，國有金融機構的各級國有股東包括財政、社保基金、投資平臺、國企等多個主體，國有金融資本長期以來在出資、管理、人事、監督、考核、收益分配等方面存在較為嚴重的權責不清、多頭多級管理、制度交叉重疊的現象，嚴重影響了運營決策效率。

未來，財政部門將制定全國統一的國有金融資本管理規章制度，包括基礎管理、經營預算、績效考核、負責人薪酬管理等，并負責向全國人大常委會定期報告國有金融資產管理情況，各級財政部門定期向同級政府報告。

由此，既有相互交織重疊的復雜股權結構、運營決策、管理監督等制度框架體系，有望得到全面的厘清、界定、理順、調整和完善，具體有待相關細則和配套制度的出臺。

再次，《意見》針對當前制約國有金融資本管理過程中存在的包括職責分散、權責不明、授權不清、布局不優，以及配置效率有待提高、法治建設不到位等核心問題與障礙，圍繞提高國有金融資本效益和國有金融機構活力、競爭力和可持續發展能力，分別從完善國有金融資本管理體制、優化國有金融資本配置格局、優化國有金融資本管理制度、促進國有金融機構持續健康經營、加強黨對國有金融機構的領導、協同推進強化落實等6個方面提出指導意見。

《意見》中有以下幾點值得重點關注。

第一，《意見》是對國有金融資本和國有金融機構發展總體思路的進一步確認、強化和落實。

未來，國家財政部和各級地方財政部門作為履行國有金融資本和地方國有金融資本出資人職責的角色和功能將得到進一步強化；通過加強集中統一的管理管控，實現從過去片面追求規模布局上的大而全向著重提升行業和企業競爭力、控制力和影響力的“做強做優做大”的轉變，繼而實現“管住管好用好”國有金融資本的目的。為此，國內資本和國有金融機構在投資布局、業務發展、公司治理等方面，長期以盈利能力、盈利規模和利潤增長空間為首要考慮因素的時代或將成為歷史。

第二，針對國有資本布局調整的進退取舍標準，未來盈利能力和盈利規模等權重將相對下降，而戰略性、安全性和效益性指標的權重將顯著上升。

《意見》強調，未來，國有資本將在避免被過度占用的同時確保在金融領域必要的控制力，更加注重國有金融資本的做強做優。《意見》提出，“有進有退、突出重點，進一步提高國有金融資本配置效率，有效發揮國有金融資本在金融領域的主導作用，繼續保持國家對重點國有金融機構的控制力”，以實現資本布局更加合理。具體而言，“合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業的比重，提高資本配置效率，實現戰略性、安全性、效益性目標的統一。既要減少對國有金融資本的過度占用，又要確保國有金融資本在金融領域保持必要的控制力。”

長期以來，國有金融資本主要分布在銀行業。考慮到發展直接融資和擴大開放是金融體系和金融市場改革的重要方向，同時，隨著未來非銀行金融機構在整體經濟中的地位和作用不斷上升，國有金融資本有望加大向非銀行金融機構和重點領域的布局，以更好地為實體經濟服務和應對國際資本沖擊。

第三，預計國有金融資本布局的優化調整將在未來2～3年內逐步推開，國內金融市場整體競爭格局面臨重新洗牌和重塑。預計未來國有金融資本和國有金融機構在重點領域將進一步集中，系統重要性金融機構的整體規模、市場地位和實力將得到進一步加強。此外，《意見》對國有金融資本在各類金融機構中的控股地位提出了不同針對性的要求。

第四，國有金融機構股權結構調整、股權結構多元化或被提上日程。《意見》提出，“根據不同金融機構的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制”。這為包括民營企業在內的其他非國有資本投資參股國有金融機構提供了機遇，同時也為投資參股的民營企業依法參與重大決策、享有收益提供了制度保障。

第五，金融領域綜合經營行為被進一步規范和約束。無論國有還是非國有，金融企業和非金融企業間交叉投資并購相關的限制和約束將趨多趨嚴，更加注重和防范風險在金融機構與實體經濟間的交叉蔓延。

一方面，《意見》從規范金融綜合經營和建立防火墻的角度，要求“嚴禁國有金融企業憑借資金優勢控制非金融企業”；另一方面，《意見》也為非金融企業投資參股國有金融企業設置了更加嚴格的條件，針對投資參股資金來源必須為自有資金的規定，準入門檻進一步提高。此外，《意見》提出，“嚴格規范金融綜合經營和產融結合，國有金融資本管理應當與實業資本管理相隔離，建立風險防火墻，避免風險相互傳遞”。

第六，《意見》有助于全方位提升國有資本和國有金融機構的運營、監管、配置效率。根據《意見》，未來國有金融資本和國有金融機構的權責將更加清晰、公司治理將更加規范，內外部監督機制將更加完善，針對資本、企業和人員的評估、聘用和考核也將更具科學性和有效性，企業總體運營透明度將顯著提高。

第七，《意見》的出臺有助于為國內金融市場擴大開放創造有利條件。進一步擴大對外開放是金融業未來發展的大趨勢，然而，長期以來，由于國有金融資本出資人職責不夠明確，政府對國有金融資本總體情況了解有限，管控力度也存在不足。因此，《意見》的出臺從明確權責、加強監管、加大激勵改革等多方面，有助于全面深入推進國內金融行業的對外開放。

總體而言，《意見》在進一步明晰、厘清和界定國有資本權責關系基礎上，有望逐步理順、健全和完善國有金融資本管理管控、激勵約束的體制機制，為未來國有金融資本布局的優化調整指明了方向，為提高國有金融機構的運營決策效率、市場競爭力和公司治理的規范化、法治化水平提供了保障，有助于促進市場、行業和企業的合法、規范、有序競爭，有助于金融更好地服務實體經濟、防范系統性風險和深化金融改革，相關效應或將在未來5～10年逐漸顯現。