公共基礎設施PPP項目運營風險及管控

柴子菲

摘要：自2013年以來，中國政府探索并開始引進PPP模式，相關政策密集出臺，熱力行業作為公共基礎設施的重要組成部分，借國家政策東風，與政府進行合作，實現資源互換。通過采用PPP模式，企業不僅克服了相對落后的內部管理、資金暫時短缺的弊端，還為集團公司拓寬投資渠道，進一步推動行業的持續發展。本文主要在熱力行業中基礎設施PPP項目進行概述基礎上，分析項目的風險來源，重點探究如何管控風險。

關鍵詞：熱力行業；基礎設施；PPP項目；風險運營；風險管控

不同行業及不同領域，對PPP項目風險研究有著不同的觀點和看法。單純從PPP項目本身來講，該項目的風險運營與控制對于公司經濟利益風險研究是極其有意義的，有著非常大的借鑒經驗，豐富了熱力行業公共基礎設施風險研究，更好的促進熱力行業的經濟發展。

一、熱力行業基礎設施PPP項目的概述及其特點

熱力行業的基礎設施對于熱力能源來講這是整個行業發展的重要基礎，這將為社會、企業等提供公共服務。然而，熱力行業的PPP項目的基礎設施是專業人士對該行業進行風險管理的項目，是一個縱向合作的契約組合。PPP項目中每個主體之間有合作關系，同時對項目進行風險共擔和利益共享。對于熱力行業來講，PPP項目的本質內容是政府公共部門和社會資本為了滿足社會公眾的供熱需求而建立的合作關系，這樣雙方可以各自發揮自己所長，爭取項目利益最大化，從而實現共享資源、共贏的模式。

在PPP項目中政府相應的公共管理部門一般是項目的發起者，滿足社會大眾的需求，促進社會經濟發展。一般PPP模式都是有著特許經營，并且項目的收益種類也比較多，在公共基礎設施中又有一定的公益性的內容在其中，所以投資收益一般會低于正常的投資，但是這部分政府一般會給特許經營一些補貼。

在PPP模式下，投資的周期會比較長，相關利益者也比較多，并且在PPP項目中執行基礎設施建設會更加復雜，如果想要順利進行，必須對PPP項目的風險進行嚴格的把控與管理，提高PPP模式下項目風險管理的效率。

二、熱力行業基礎設施PPP項目的風險來源及分析

PPP項目是從國外引進的一項公共基礎設施項目，并不一定可以和我國的基本國情完全相契合，所以，我們必須對PPP項目進行完全分析，對它存在的風險進行完全評估，這樣才能有針對性的進行改進，使它符合我國國情需要，適合中國的發展。筆者認為PPP項目風險來源主要是項目主體的不確定性和階段性、復雜性。

（一）項目主體的不確定性

自從引進PPP項目以來，就已經有非常多的失敗案例，由于在PPP項目中客觀的環境和參與者的思想是完全不同的，這就使得PPP項目沒有任何規律可循，所以PPP項目的風險就有著比較高的不確定性。在正常的項目實施中，沒有任何經驗和規律可以對項目進行風險評估，這使得風險也不能夠被科學的管理，這也就是在PPP項目中面臨的最大的不確定性。

（二）項目的階段性

從項目的策劃到項目的設計建造，最后至項目的運營這些不同的階段所面臨的風險幾乎都不一樣，這使得項目風險呈現階段性特征。例如在項目的前期由于規劃方面和資金方面風險會使得項目在融資或者招標的時候出現問題，并且在項目的建設階段，技術方面、經濟方面這些都會可能使得PPP項目遇到風險。尤其是在項目運營期間，社會環境、經濟環境都會影響項目的運營，在后期項目推進的過程中，PPP項目更會呈現階段性的特征，每個階段都會有不同的風險呈現出來，這是由項目本身的特征演化而來的。

（三）項目的復雜性

由于PPP項目本身的各個階段發展的復雜性，使得項目在實施過程中就會有很大的風險。PPP項目的風險不僅指風險發生過程的復雜性，還指影響風險因素的復雜性，再者就是風險發生后所得到的結果的復雜性，但是最大的是項目實施工程中的復雜性，由于PPP項目本身參與者的多樣性，各個不同參與者本身又有著不同的利益需求，這就從另一方面使得PPP項目呈現出復雜性的特征。對于PPP項目本身來講，該項目在國內的實踐又比較少，這就使得該項目在實施過程中參考性的案例就比較小，只能摸著石頭過河，不斷的嘗試和摸索，這就在復雜性的層面上添加了風險性。因此，PPP項目風險本身就面臨著復雜性的特點。

三、熱力行業基礎設施PPP項目風險管理控制措施

（一）增加企業對風險管控的意識

負責企業PPP項目的相關工作人員必須全面掌握和了解，每個環節中的風險管理都需要參與其中。必須建立完整的風險評估管理體制，這樣可以對項目前期風險評估、中期監督控制以及后期的管理運營都能夠全方位的掌控。建議政府完善PPP項目中優惠補貼的相關法律法規，保證整個項目做到有法可依。與此同時，在資本方面針對一些風險要有積極的應對措施，盡量減少風險發生時帶來的損害。

（二）利用合同約束政府職能風險缺失

在PPP項目中的發起者一般為政府，因此是政府與資本方為合同的主體，兩者的地位是平等的，這是以市場為基礎所建立的互惠合作關系，必須要通過合同中的條款來制約以及保障雙方的權利與義務，這樣才能使得項目產生利益，保證參與者的合理的收益。為了防止由于政府職能缺失帶來的風險，在合同中必須得明確規定雙方的職責與利益，保證雙方利益的公平性。如果在項目的某個階段利益比較低，政府要根據合同內容進行補貼，但是，如果利益過高，政府也要進行合理的控制，這樣才能保證整個階段利益的均衡性，以此降低政府職能缺失時而帶來的風險幾率。

（三）提高管理的風險意識，加強風險防控

從社會資本方來講，他們作為參與者給項目提供了建設技術、建設運營以及管理，因此，從整體大局來講，必須得有良好的防備意識。在整個項目中必須建立財務管理部門，以及對應的負責人，必須對整個項目完全了解，對項目的造價有很好的預估，這樣可以防止項目實施過程中的資金短缺，或者是由于管理不善而影響項目的整體施工。最重要的是要對整個項目的風險進行合理的分擔，在項目實施工程中必須保證項目工作人員的專業技能和專業素養，并且對整個項目全程嚴格監督與審查，合理的把控整個項目的風險性，這樣才能把熱力行業中的PPP項目基礎設施風險降為最低。

（四）加強金融風險的應對措施

在PPP項目建設中必然會有社會資本的參與，那么必然會面臨金融融資的風險，此時企業可以利用特許經營的協議，采取多家融資，從而進行資金籌集，可以保證在整個項目中資金的充足。那么，在PPP項目建設中，與供應商和承包商簽訂合同時，要會轉移風險，使得在資金的相關風險中可以由承包商承擔風險，在合同之前一定要選擇合理的風險分擔機制，這樣可以保證風險發生時，企業能夠有效降低金融風險。

在市場機制中，主要是以價格波動來體現市場價值以及調節機制。那么，在熱力行業公共基礎設施PPP項目風險管理中，一定會以價格來平衡項目之間的利益，并且促進項目的進展。尤其是在面臨通貨膨脹這種金融風險時，關于價格的波動范圍，這些在合同中必須要有明確的規定。在合同中，關于資金的匯率，物價的保值這些在合同中都必須要有明確規定，要根據當前市場的環境變化而發生浮動，并且對浮動的范圍有明確的規定，超過一定范圍時，政府需要采取一定的補助，以此來保證企業的利益，這樣可以降低風險發生時企業之間的損失。

四、總結

隨著公共基礎設施的逐步發展，將PPP模式引入熱力行業已經成為一種發展的趨勢，這樣不僅可以保證項目資金的充足性，也可以提高項目中的運營效率，政府與企業參與者能夠獲得雙贏。但是在PPP項目中，必須要能夠正確辨別和分析項目的風險，并且對這些風險采取一定的措施，保證在PPP項目中對風險的管控，從而使得項目得以順利實施。

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