亟須強化軍事力量海外運用的法律保障

王祥山 丁 玲

習主席指出，世界上的事情越來越需要各國共同商量著辦，建立國際機制、遵守國際規則、追求國際正義成為多數國家的共識。隨著國際關系民主化和法治化，隨著人權理念深入到社會生活各領域，隨著國際法的傳播和國內法的發展，隨著信息化和軍事行動的透明化，法律對軍事活動的制約和影響更加突出，已經成為軍事行動全過程、各環節都必須考慮的重要因素。在當前國際形勢下，完全拋開法律卻能成功維護國家利益的例子實際上一個也找不到。因此，必須進一步深化對軍事力量海外運用法律保障重要性的認識，更加主動做好軍事力量海外運用的法律保障工作，確保軍事力量海外運用得以順利實施和國家海外利益得到有效維護。

一、確保師出有名

習主席指出，數百年來列強通過戰爭、殖民、劃分勢力范圍等方式爭奪利益和霸權的方式，逐步向各國以制度規則協調關系和利益的方式演進。軍事行動自古講究師出有名，確保有理有利有節，占據道義和法律的制高點。在和平與發展成為時代主題、國家間的分歧和爭端主要通過對話協商以和平方式解決、反對動輒訴諸武力或以武力相威脅的背景下，軍事力量跨出國界維護海外利益十分敏感，如果沒有正當的法律授權保障，就會面臨極大的風險與阻力。1991年美國發動海灣戰爭之前，充分利用其聯合國安理會常任理事國的地位和擔任安理會輪值主席的機會，促使安理會通過了使用“一切必要手段”將伊拉克從科威特驅逐出去的第678號決議，在國際法上為其使用軍事力量創制了直接依據。相反，2018年3月14日，美英法以“疑似化武襲擊”為由空襲敘利亞，違反《聯合國憲章》關于武力使用的規定，就遭到國際社會廣泛批評和譴責。正反兩個例子充分說明，海外軍事行動只有正當合法、師出有名，才能占據國際道義制高點，避免戰略被動。從現實情況看，以法律形式進一步明確規定我國軍事力量海外運用問題，有助于宣示法理基礎，獲取行動上的合法性，掌握政治上的主動權。

二、確保行動有據

習主席指出，我們應該共同維護國際法和國際秩序的權威性和嚴肅性，各國都應該依法行使權利。軍事力量海外運用，既要受國家主權平等原則、不干涉內政原則等國際法的嚴格制約，又要處理好與駐在國、其他有關國家和相關國際組織的關系，還要處理好不同國家之間的法律沖突以及不同宗教信仰、民族風俗等關系，如果沒有可靠的法律依據，就會寸步難行。2011年，我赴剛果（金）維和分隊輪換輸送過境阿聯酋迪拜，因民航協議問題，迪拜拒絕民航包機經停。后經我使館反復協調，才改在阿聯酋沙迦過境，影響了行動效率和效益。美國對軍事力量海外運用不僅建立了較為完善的國內法規體系，而且還與韓國、日本、菲律賓、北約等簽訂了大量的雙邊或多邊協議，詳細規范了主要軍事行動樣式、美軍人員法律地位、出入境管理、稅收豁免、損害賠償、刑事管轄等內容，使美軍在海外執行各種任務都有相應的法律依據。實踐證明，只有建立完善的國內和國際法規體系為軍事力量海外運用提供明確指引和保障，軍事力量才能走得出去、走得更遠更好。

三、確保合作有方

習主席指出，要一如既往開展國際軍事交流合作，共同應對全球性安全挑戰。軍事力量海外運用，有些是在國際或地區組織框架下實施的，有些是在有關國家的邀請或同意的情況下遂行的，國際合作十分必要。目前，我國就參與聯合國或其他國際組織授權主導的海外軍事行動，如聯合國維和行動、打擊索馬里海盜、國際人道主義救援等，與聯合國、紅十字國際委員會等簽署了相關協議協定；就聯合軍事演習訓練、聯合反恐等安全防務事項，與相關國家簽署了合作協議。實踐表明，遇事臨時進行外交協商，既費時費力效益低，且易于受人制約，不是長久之計；規范國際軍事合作，形成穩定機制，可以明晰各方責任義務、有效減少不確定性、降低協調成本，確保合作的持續高效。

四、確保協調有章

習主席指出，要切實維護我國海外利益，不斷提高保障能力和水平，加強保護力度。軍事力量海外運用涉及黨政軍企等多個系統，需要調動和配置政治、經濟、外交、軍事等各種資源，跨越境內外，包含啟動、實施、結束、總結等各個環節，只有通過法律法規合理區分職能權限、理順相互關系，才能有機協調、形成合力。我首次派出警衛分隊赴馬里維和時，因缺少與地方協調的法律保障，導致武器彈藥運輸遇到很多問題。“9·11”事件后，美國出臺了一系列專項法律法規，規范相關部門職責和協調機制，增強了政府和軍隊的反恐合力。例如，國會制定的《反恐怖主義法》《愛國者法案》《海上運輸反恐法》等明確賦予軍隊海外反恐職能，規定武裝力量打擊恐怖主義的法律依據和程序；總統發布《聯邦緊急事件處理》《美國反恐政策》《打擊恐怖主義》等行政指令，明確參與反恐行動的機構與職責；國防部制定了更為具體的軍事法規，明確打擊恐怖主義的計劃、程序、標準等。實踐證明，制定完善的海外軍事行動法律法規，明確賦予黨政軍及其各部門的職責任務，建立跨部門、跨軍兵種、跨專業的權威而靈活的協調機制，有利于保證軍事力量海外運用的有序有效進行。

五、確保維權有規

習主席指出，要維護官兵合法權益，激活基層建設內在動力。軍事力量在海外與在國內面臨完全不同的法律環境，涉及復雜的管轄權問題，如果沒有相應的法律依據，就難以保障軍隊營區、交通工具不受侵犯，設備財產免受搜查、扣押等合法權益。2005年，歐盟依據國際慣例，制定駐軍地位協定和觀察員地位協定，明確歐盟成員國參與海外軍事行動的法律地位、稅收豁免、損害賠償、刑事案件專屬管轄權、所有公務活動的民事豁免權和其他的特權，形成了較為完備的維權制度。2007年，我國締結《中華人民共和國和俄羅斯聯邦關于舉行聯合軍事演習期間其部隊臨時處于對方領土的地位的協定》，簽署《上海合作組織成員國關于舉行聯合軍事演習的協定》等，明確了部隊在境外執行任務時的基本權利，為維護我軍官兵合法權益提供了重要依據。實踐證明，與他國進行協商，依法確定軍隊在執行任務所在國（地區）享有的權利與義務，對于維護官兵的權益非常必要。