推進社會組織和公眾參與環境執法

岳小花

我國正處于污染防治攻堅戰的關鍵時期，嚴格行政執法是打擊和遏制環境污染的關鍵一環。具體到環境執法領域，社會組織和公眾參與環境執法是遏制環境污染、保護生態環境的內在必然要求;社會組織和公眾行使對環境行政執法行為的監督權，可以有效糾正環境行政權力的濫用和行政不作為等行政違法行為。但是，我國社會組織和公眾參與環境行政執法的法律依據、路徑、配套性制度等還存在一些亟待解決的問題，尚需進一步梳理和解決。

完善參與環境執法的法律依據

除《憲法》外，當前與社會組織和公眾參與環境執法相關的法律文件主要有：《環境保護法》第五章“信息公開和公眾參與”;《行政許可法》中關于“聽證”的規定;環境保護各單項要素保護法中關于公眾參與的零散規定，如《環境影響評價法》《大氣污染防治法》《森林法》等關于公眾參與的規定;生態環境部相關的部門規章和規范性文件，如《環境信訪辦法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》《關于推進環境保護公眾參與的指導意見》《環境保護公眾參與辦法》等。

總體而言，這些法律法規及規范性文件對社會組織和公眾參與環境執法的規范存在明顯不足。在立法的形式和效力方面，大多為部委規范性文件，相關立法分散、欠缺系統性，沒有關于環境保護公眾參與的專門性法律或行政法規。在具體的立法內容方面，有關環境執法中的社會組織和公眾參與的條款針對性不強，且在《環境保護法》修訂后，很多部門規章尚未根據上位法的變動及時進行修訂。

因此，今后還需從以下方面完善相關立法：一是增強《環境保護法》的可操作性，盡量對行政管理或執法過程中公眾參與的程序、內容以及相關人員的法律責任做細化規定。二是加強立法體系的內部協調，根據上位法的規定及時修改有關部門規章。三是整合現有的部委規章，出臺專門規范環境保護公眾參與的行政法規或法律。

疏通參與環境執法的各類渠道

1994年，我國首家在民政部正式注冊的民間環保組織“自然之友”在北京正式成立。此后，我國民間自發組成的環保社會組織相繼成立并積極開展活動。民間環保組織從公眾關心的環境保護活動入手，發起了一系列的宣傳活動，樹立了環保組織良好的公眾形象。總體而言，社會組織和公眾參與環境執法主要有以下四種途徑。

一是參與環境行政許可。相較于官方牽頭成立的環保社會組織，民間成立的公益性環保社會組織往往是獨立于政府及普通公眾的第三方，因而可較為自主地按照自己的意愿通過監督、批評、揭露和譴責等方式敦促企業和政府履行環境保護的承諾和責任。比如，2003年，民間環保組織參與云南怒江水庫和水電站開發方案事件;2005年，自然之友等非政府組織參與披露“圓明園鋪設防滲膜”事件等。

二是參與行政規范性文件的制定及修訂。各級環境主管部門尤其是生態環境部，在發布規范性文件之前往往會向社會公開征集意見，以廣泛聽取社會各界的意見。比如，今年生態環境部《公民生態環保行為準則（試行）》正式出臺前，通過多種渠道向社會公眾征集意見。

三是監督具體行政執法活動。社會組織和公眾一般通過環保熱線、網站等途徑對具體環境執法進行監督;此外，社會組織還通過提起環境公益訴訟的方式對行政執法進行監督。例如，最高人民法院2014年7月份公布的9起環境資源審判典型案例，其中就有“中華環保聯合會與無錫市蠡湖惠山景區管理委員會生態環境損害賠償糾紛案”。此案還被納入最高人民法院2014年3月份公布的第二批保障民生典型案例。

四是監督企業守法。企業的生產經營活動是造成環境污染的主要來源之一，也是環境執法的重點對象。而環境執法部門由于執法力量、執法水平等諸多限制，可能無法及時制止和懲治一些環境違法行為。而公眾具有地理位置便利、信息獲取方面等優勢，可以及早發現企業污染行為，從而為行政執法提供助力。

但也必須承認，目前社會組織和公眾參與環境執法的過程中仍有很多問題。一是社會組織自身發展受諸多條件限制，在行政執法方面參與度不高。整體而言，由政府扶持發展的官方組織發展較快。民間環保組織則由于經費缺口大、資金來源不穩定、人員專業背景缺乏以及穩定性差等諸多羈絆，導致發展較為緩慢，其參與環境保護的成本也相對較高，難以真正有效地參與到環境執法工作中。二是社會組織和公眾參與環境許可往往是事后參與，事前參與不多。這主要是由于政府信息公開不充分導致社會組織和公眾事先無從參與造成的。三是社會組織和公眾與環境執法部門之間缺乏雙向互動。比如，部門規章制定修訂時，社會組織和公眾所提的意見或建議有哪些被采納、沒被采納的理由或依據等等，未見到行政部門的回應。

推動社會組織和公眾參與各項環境執法活動，除了完善立法外，還需要加強對社會組織的扶持，為其營造良好的參與環境;完善政府的回應機制，加強政府與公眾之間的互動;進一步推動環境行政信息公開，以保障公眾信息知情權，為公眾及時參與環境執法創造良好條件。

9月14日，北京白家莊小學科技園校區一名學生在展示自己用廢舊飲料瓶做的電動船

改進相關信息公開機制

信息公開是保障公眾參與的重要前提和基礎性條件。當前已經有不少立法性文件，如《政府信息公開條例》《環境信息公開辦法（試行）》《環境保護公共事業單位信息公開實施辦法（試行）》《企業事業單位環境信息公開辦法》《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法（試行）》等。但這些立法在環境信息公開的內容、程序等方面還存在諸多需要細化規定之處，需盡快依據新修訂的《環境保護法》進行修改完善。

在實踐中，政府主動公開環境信息除依申請公開的情形外，主要有以下四個方面。一是定期公布環境質量，如《中國環境狀況公報》《環境保護部政府信息公開工作年度報告》以及單項環境要素保護相關的調查公報。二是定期公布環境污染狀況，如大氣、水污染等的狀況播報。三是關于針對具體個案或個別區域的行政處理公開。四是關于部門規范性文件制定修訂征集意見的信息公開等。以上信息的公開途徑，除借助官方政務網站、報刊媒體外，還有微博、微信、客戶端等多種渠道。

然而，行政執法的信息公開尚存在諸多不足。例如，對區域范圍內有重要環境影響的項目的行政許可信息往往公布不充分或不及時;一些群眾反響比較強烈的行政處罰事項及其執行結果往往得不到及時公開，社會公眾無法及時監督;各地區的環境信息公開工作參差不齊，一些地方信息公開明顯滯后。上述問題的原因主要集中于兩方面。一是政府主動公開環境信息的積極性還有待提高，個別政府機關出于各種考慮瞞報或漏報環境問題。二是我國有關環境信息公開的法律規定不完善，在環境信息公開的具體事項、程序等方面尚有諸多完善空間，導致無法可依或依據不充分，從而使政府公開環境信息欠缺強制性。

因此，今后在環境執法過程中應進一步加強和完善信息公開工作。可以考慮強化對重點環境執法領域的信息公開;通過多種渠道向民眾公布相關環境決策或規范性文件征求意見稿，以擴大征求意見范圍;增強對信息公開工作的監管，督促個別地方政府完善環境執法信息公開工作。上述舉措的根本目的，就是推動社會組織和公眾全方位參與行政執法，在環境治理過程中，形成政府、企業、社會組織及公眾之間的良性互動局面。

（作者單位：中國社會科學院法學研究所）