違規發放獎金福利與私分國有資產行為辨析

王華 葉水江

謹防福利變“腐利”

典型案例

丁某，系某鄉黨委書記。鐘某，系某鄉鄉長。2011年至2017年間，時任該鄉財政所所長的李某分別在當年年底或次年初，向鐘某提議發放財政所年度獎金。鐘某經向丁某報告后，與李某商定了發放的獎金金額、款項來源和領取獎金的人員等。爾后，李某分別通過虛列工程建設項目、虛列政府食堂招待費用、虛列勞動力培訓費等方式，套取資金共計人民幣33萬元，并將該筆錢款按之前李某的提議，經鐘某批準，逐年以年度財政獎金的名義平均發放給鄉黨委書記、鄉長、財政所所長、會計、出納等人。該筆款項的收支情況在財務上均有明確體現，其中，丁某、鐘某、李某各分得6.5萬元。至2017年，丁某、鐘某得知縣紀委已在調查發放補貼的問題后，向鄉政府退出已領錢款。

處理意見

對于本案的定性存在以下三種意見：

第一種意見：本案中，丁某、鐘某和李某利用職務上的便利，虛構項目、巧立名目套取國家財政款項并在小范圍內進行分配，應認定為貪污罪的共同犯罪。

第二種意見：本案中，丁某作為單位主要負責人經李某提議，與鐘某共同決定，違反國家規定，以單位名義將國有資產私分給個人，應認定為假借獎金、福利名義變相集體私分國有資產犯罪。

第三種意見：本案中，李某向丁某、鐘某反映財政所工作量大，年終應適當發放獎金，以解決財政所工作人員福利問題。三人的行為屬于違規發放獎金、福利的一般財經違紀行為。

評析意見

筆者同意第二種觀點。本案的焦點在于案中丁某等人的行為是否是以單位名義，是否具有公開性、廣泛性，其與貪污罪及違規發放獎金、福利的一般財經違紀行為應作區分。

第一，區分假借發放獎金、福利名義變相集體私分國有資產與貪污行為。

實踐中，集體私分國有資產的犯罪和貪污罪的共同犯罪之間極其容易混淆。筆者認為，兩者的區別主要是如下幾點：首先，主體不同。貪污罪的主體是國家工作人員和受國家機關、國有公司、企事業單位、人民團體委托管理、經營國有財產的人員，是自然人;而私分國有資產罪的主體是國家機關、國有公司、企事業單位和人民團體等單位，處罰的是直接負責的主管人員和其他直接責任人。其次，主觀故意不同。貪污罪中共同實施貪污行為的人員對采取貪污手段侵犯公共財物是明知的，行為人在共謀后產生共同非法占用公共財物的犯意，在該犯意支配下實施共同貪污行為。而私分國有資產是以單位名義、代表單位意志實施，有時具有給單位成員謀取物質利益，解決單位成員福利的目的。再次，客觀方面不同。貪污罪具有“秘密性”“隱蔽性”，其行為多為秘密實施，采取侵吞、竊取、騙取等手段將公共財物占為己有，在較小范圍內隱蔽地進行分配，除參與分配的少數人外，單位其他人員并不知情。而私分國有資產罪具有“廣泛性”“公開性”的特征，在本單位范圍內多數成員知曉并認可，以單位名義進行分配，甚至有詳細的賬目體現，單位多數成員或者某一層次的單位成員實際分得財物。而且，單位決策人員可以不是私分的實際受益者。

本案中，丁某作為單位直接負責的主管人員，經李某提議后，與鐘某共同決定，虛構名目套取財政款項，以單位名義給本單位一定規模、一定層面的領導及人員（財政所相關人員及相關領導）“發獎金”，并明確體現在單位賬目中，符合私分國有資產的“廣泛性”“公開性”等特征，其與共同貪污在犯意的形成、行為特征和行為目的上有明顯不同。這種行為應認定為私分國有資產。

第二，區分假借發放獎金、福利名義變相集體私分國有資產與違規發放獎金、福利等一般財經違紀行為。

根據有關規定，自定薪酬或者濫發津補貼、獎金的行為，是指黨和國家工作人員或者其他從事公務的人員中的黨員，違反相關規定自行確定個人工資收入等薪酬，或者違反規定巧立名目發放各種津貼、補貼、獎金等物質性福利的行為。私分國有資產行為首先是一種違反國家規定的行為。根據刑法第九十六條規定，違反國家規定，是指違反全國人民代表大會及其常務委員會制定的法律和決定，國務院制定的行政法規、規定的行政措施、發布的決定和命令。由于我國國有單位在改革、改制過程中出現了一些財務管理不夠規范和不夠完善的現狀，在私分國有資產罪中的違反國家規定的具體理解和把握上，應該具體問題具體分析，實事求是、合情合理予以認定。不宜將違反規定超標準、超范圍等亂發、濫發獎金、福利的財經違紀行為，一概認定為集體私分行為。實踐中，對私分國有資產和濫發獎金福利的違紀行為的區分，可以參照資金來源、單位經營利潤情況、單位對所分資產是否具有自主支配、分配權、私分手段和私分數額等情況綜合分析。如果是單位合法占有、能自主支配的錢款違規分配給單位工作人員，未造成嚴重社會危害后果的，一般不宜認定為私分國有資產。相反，下列情形一般可以認定為私分國有資產：其一，在單位沒有經營效益甚至虧損的情況下，變賣分配國有財產等嚴重違背國有財產的經營管理職責，妨害國有公司、企業的正常生產、經營活動的;其二，單位將無權自主支配、分配的錢款通過巧立名目、違規做賬的手段從財務賬上支出，或者將應依法上繳財務入賬的正常或非正常收入予以截留，變造各種欄目進行私分發放等，嚴重破壞國家財政收支政策的貫徹落實的。

本案中，丁某等人違反了國家財政經費必須專項使用的規定，虛構用途套取專項經費后，以單位發放獎金、福利的名義私分發放給鄉鎮財政所相關人員及有關領導的行為，屬于上述第二種情形中將無權自主支配、分配的錢款通過巧立名目、違規做賬的手段從財務賬上支出，自設獎金欄目進行私分發放的行為。因此，應當認定為私分國有資產的行為。

綜上所述，本案中，丁某、鐘某、李某經商議，違反國家規定，以單位名義將國有資產私分給個人，數額較大，應當以私分國有資產罪追究刑事責任。

（作者單位：福建省三明市紀委監委案件審理室）