上海市居家養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀、困境與發(fā)展建議

萬 桃 李紅艷

(上海工程技術大學管理學院，上海 201620)

在經濟和社會加快發(fā)展進程中，上海人口老齡化和深度高齡化日趨顯著。上海是全國最早進入老齡化社會的城市，老齡化帶來的一個現(xiàn)實問題就是養(yǎng)老問題〔1〕。傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老由于人口結構的變化、家庭規(guī)模的縮小，使得家庭養(yǎng)老服務功能日益弱化〔2〕。上海市區(qū)兩級公辦養(yǎng)老機構僅300家左右，公辦養(yǎng)老機構一床難求，由于資源的缺乏和較高的成本無法大規(guī)模推廣。因此，人們對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的需求越來越多，要求也越來越高。本文擬分析上海市居家養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀、困境與發(fā)展建議。

1 上海市居家養(yǎng)老服務供給現(xiàn)狀

1.1居家養(yǎng)老服務供給類型 目前，上海老人所享有的居家養(yǎng)老服務類型已多種多樣。居家養(yǎng)老服務供給以“十助”為主要內容，精簡化后發(fā)展為“生活護理、助餐、助潔、助急、助浴、助行、助醫(yī)、康復輔導”等〔3〕。 上海市老年基金會和上海社科院在上海市17個區(qū)縣1 463份社區(qū)老年人養(yǎng)老服務需求的抽樣問卷調查顯示，老人對送餐上門服務的期望值最高，依次是陪診、代理代辦、陪同聊天等；老人已享有的服務項目中占比最高的是陪同聊天，依次是代理代辦 、上門服務、陪診等，已享有和期望享有之間形成一定缺口，缺口最大的是送餐上門服務，依次是外出服務、康復指導，見表1。

1.2居家養(yǎng)老服務人數(shù) 歷年上海市老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展信息顯示，2001～2015年居家養(yǎng)老服務人數(shù)增長較為顯著(2001年服務人數(shù)0.48萬，2002年0.88萬，2003年1.10萬，2004年2.61萬，2005年5.48萬，2006年10.50萬，2007年13.50萬，2008年17.7萬，2009年21.90萬，2010年25.20萬，2011年26.20萬，2012年27.20萬，2013年28.20萬，2014年29.54萬，2015年30.55萬)，尤其在2004年該市把納入居家養(yǎng)老服務作為民生服務項目后，服務人數(shù)增加更為明顯。從服務人數(shù)的地域分布看，上海市中心城區(qū)、浦東新區(qū)及郊區(qū)縣居家養(yǎng)老服務人數(shù)分別為14.64萬(52%)、5.26萬(19%)、8.30萬(29%)。

表1 上海老年人已享有的居家養(yǎng)老服務類型與期望享有的服務類型對比(%)

1.3服務從業(yè)人員 歷年上海統(tǒng)計年鑒上海市老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展信息顯示，到2012年底，居家養(yǎng)老工作人員已達3.7萬人，截至2014年底，又下降至3.2萬人，總體呈現(xiàn)出波動下降趨勢；居家養(yǎng)老服務人數(shù)增長比較明顯，截至2015年底，服務人數(shù)增長到30.55萬人，人均服務人數(shù)由2009年的6.8個人增加至9.9個人，見表1。2014年上海社會福利年報數(shù)據(jù)顯示，從居家養(yǎng)老服務人員來源的構成看，截至2014年，上海已初步建立覆蓋所有社區(qū)的居家養(yǎng)老服務體系。社區(qū)助老服務社已達224家，從業(yè)人員接近3.2萬人，其中，萬人再就業(yè)人員1.2萬、外來務工人員0.8萬、退休返聘人員1.1萬。養(yǎng)老服務評估人員超過 500人，包括兼職400人與專職100 人。

2012年上海市老年基金會和上海社科院在上海市14個區(qū)縣143家社區(qū)助老服務社(占全市的61.4%)的抽樣問卷調查顯示，從年齡方面分析，不管是中心城區(qū)還是郊區(qū)，服務人員普遍集中在45歲及以上，該年齡階段的占比高達70%左右；從文化程度分析，服務人員的文化程度多以初中及其以下為主，高中及以上約占15%，遠郊更是低至3.3%，見表2。

1.4居家養(yǎng)老服務補貼情況 2004年上海市將居家養(yǎng)老服務作為民生實事項目之一，自此之后，居家養(yǎng)老服務財政投入有了顯著提高。 歷年上海市老年人口和老齡事業(yè)發(fā)展信息和上海社會福利年報數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，從2001～2013年，居家養(yǎng)老服務財政補貼基本保持持續(xù)增長趨勢，其增長率卻有較大浮動，總體呈現(xiàn)出波動下降趨勢；其次，從2001～2015年，居家養(yǎng)老獲補貼老人數(shù)也呈現(xiàn)出上升趨勢，與此同時，增長率也呈現(xiàn)出波動下滑狀態(tài)，尤其到2012年增長率出現(xiàn)負增長，從2013～2015年出現(xiàn)波動式下降，但2015年增長率未出現(xiàn)負值；人均補貼雖然也不斷增長，但其增長率從2002年的105.47%下降到2013年的-0.83%，見表3。

2014年上海社會福利年報數(shù)據(jù)顯示，居家養(yǎng)老補貼以財政投入為主，其中區(qū)縣財政占53%，市財政占41%，區(qū)縣福利基金和市福利基金各占3%。

表1 2009～2015年上海市居家養(yǎng)老工作人員數(shù)量分析(n)

表2 上海市居家養(yǎng)老從業(yè)人員的年齡和文化程度情況(萬人)

表3 上海市居家養(yǎng)老服務政府補貼相關數(shù)據(jù)

1.5居家養(yǎng)老服務政策現(xiàn)狀 2009年，上海市民政局頒發(fā)了《上海市民政局關于進一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的通知》及《上海社區(qū)助老服務機構資質要求及人員配備要求》，文件對居家養(yǎng)老服務的內容、助餐點、日托等養(yǎng)老設施的完善做出明確指示。2014年1月1日，根據(jù)上海市民政局、上海市財政局《關于調整本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務相關政策的通知》，包括調整居家養(yǎng)老服務補貼標準、保障老年照護等級評估經費等，尤其對老人的服務量做出具體規(guī)定，按照老人的不同照護等級來設置月服務單位，每個服務單位按1 h計，其中輕度30 h，中度40 h，重度50 h。

2 上海市居家養(yǎng)老服務供給困境

2.1居家養(yǎng)老服務總體供給水平有待提高 從整體來看，上海市居家養(yǎng)老服務有一定發(fā)展，供給水平也有很大程度提高，從2005～2010年，社區(qū)老年人日間服務機構數(shù)分別為83、108、128、229、283、303個，到2014年上升至381個；日托老人數(shù)從2005～2010年分別為2 108、3 500、3 302、6 400、8 000、9 000人，到2014年增至14 000人；社區(qū)居家養(yǎng)老服務社分別為233、233、234、234、234個。說明上海市居家養(yǎng)老服務供給水平和能力都有了一定程度提升。

然而，和與日俱增的老齡人口相比，其增長速度很難和供給水平的提升速度相匹配。供給水平不高主要體現(xiàn)在：(1)供給內容滿足不了老齡群體的需求。實際供給和期望需求之間的差異從本質意義上來說還是由服務資源匱乏導致。資源的匱乏致使物品在分配時難以秉持公平公正的原則，特別是比較陳舊的社區(qū)，因其空間有限性無法為老人群體提供該有的養(yǎng)老服務〔4〕。同時，導致這種差異性的原因還包括供給體系的構建未能以日益多樣化的需求為依托，在實際工作中缺乏對服務需求進行合理評估的機制，從而降低了公共資源得配置效率，使供需差距更為凸顯。(2)居家養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)差距較為顯著。從服務人數(shù)的分布范圍來看，中心城區(qū)包括黃浦、徐匯、長寧、靜安等，其服務人數(shù)都超過該區(qū)實際老年人口比例的8%，而遠郊的金山、奉賢、松江等，其比例為6%。這種養(yǎng)老資源的不合理配置會致使郊區(qū)人均服務人數(shù)和服務壓力增加；另一方面，從城鄉(xiāng)從業(yè)人員的文化程度來，城區(qū)從業(yè)人員的文化程度普遍高于郊區(qū)，個體文化程度是衡量服務意識的重要標尺。文化程度相對較高的人員自身綜合素養(yǎng)也較高，職業(yè)素養(yǎng)和認知能力更符合行業(yè)規(guī)范。因此，文化程度的不同也是影響城鄉(xiāng)居家養(yǎng)老服務差異的因素。

2.2從業(yè)人員服務質量不高 從從業(yè)人員總量上來說，上海市居家養(yǎng)老服務從業(yè)人員數(shù)量整體呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，但依然難以滿足快速增長的老齡人口的需求，甚至有些社區(qū)會出現(xiàn)1個人要負責10～11個人的現(xiàn)象。這會導致老齡群體購買了服務產品卻享受不到等值的服務，隨之服務滿意度便會降低。因此，這種人員供給的缺乏不僅引起服務質量的下降，更不利于整個養(yǎng)老服務行業(yè)的良性發(fā)展。從服務人員來源的構成來看，居家養(yǎng)老從業(yè)人員都由外來務工人員、萬人下崗再就業(yè)人員、退休返聘人員來擔任，外來務工人員流動性大，下崗再就業(yè)人員工作熱情度不高，退休返聘人員年齡普遍偏大，身體素質不適應崗位需求。與此同時，行業(yè)內又缺乏居家養(yǎng)老服務的長效激勵機制，這將難以提高從業(yè)人員參與熱情度。

從人員年齡和整體文化水平來看，從業(yè)人員呈現(xiàn)出年齡偏大、文化程度普遍不高的特征。他們對居家養(yǎng)老服務新政策和思想的解讀能力不強，接受培訓后對新技能的掌握能力有待提高，諸如利用高科技互聯(lián)網、APP等方式實現(xiàn)養(yǎng)老服務的智能化，對他們來說可能需要大量時間，將降低居家養(yǎng)老服務工作效率，不利于從整體上提高從業(yè)人員的服務質量。

2.3居家養(yǎng)老服務供給資金投入相對不足 居家養(yǎng)老服務資金的充足供給是確保該項事業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的首要前提，影響老齡群體對居家養(yǎng)老服務滿意度的評價。從歷史原因和現(xiàn)實原因來看，居家養(yǎng)老服務供給資金的投入有待繼續(xù)增加，雖然投入資金和人均補貼都在增長，但財政補貼增長率和人均補貼增長率均處于下滑趨勢。由于人均補貼和居家養(yǎng)老獲補貼人數(shù)、居家養(yǎng)老政府補貼關系緊密，然而，居家養(yǎng)老獲補貼人數(shù)無法進行直接控制，因此研究居家養(yǎng)老政府補貼和人均補貼的關系十分必要。以人均補貼為因變量，以居家養(yǎng)老政府補貼為自變量，運用曲線估計模型對居家養(yǎng)老政府補貼和人均補貼進行曲線分析(表4)，模型表達式為：Y=57 890+0.18x+(-8.57×10-6)x2+0.15x3。

表4 模型匯總和參數(shù)估計

由以上模型可得知，居家養(yǎng)老政府補貼和人均補貼存在顯著相關性。從現(xiàn)實角度看，目前上海市居家養(yǎng)老服務的資金來源主要是政府財政投入及其他福利事業(yè)的資助，這種籌資渠道不夠多元化。一方面，養(yǎng)老服務在深入開展的同時，政府資金沒有明顯增長，從2008～2013年政府財政投入增長率總體呈下降趨勢，傳統(tǒng)的政績觀讓行政人員形成這樣的誤區(qū)，認為增加養(yǎng)老投入會加劇政府的壓力，還不能很快為經濟發(fā)展帶來效益。另一方面，養(yǎng)老服務是一項與民生密切相關的事業(yè)，而上海市居家養(yǎng)老補貼主要還是以財政投入為主，但僅依賴政府財政難以滿足老齡群體的多樣化需求，應該是由政府、社會、市場共同努力來推動該項事業(yè)的發(fā)展，不斷創(chuàng)新資金籌集模式。

從歷史角度看，上海是一個老齡化比較顯著的城市，養(yǎng)老服務在發(fā)展過程中所形成的“老人隱形債務”問題還未得到徹底有效解決，舊債務未除，新的養(yǎng)老需求又產生，這會使原本就不充裕的養(yǎng)老金更難實現(xiàn)其專款專用和滿足老齡群體需求的目標〔5〕。

2.4居家養(yǎng)老供給政策有待完善 居家養(yǎng)老服務作為養(yǎng)老服務方式的組成部分之一發(fā)展迅速。上海市民政局《關于進一步規(guī)范本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的通知》及《關于調整本市社區(qū)居家養(yǎng)老服務相關政策的通知》文件的頒布，奠定了居家養(yǎng)老服務的政策基礎。然而，在實踐中包括稅費政策、補貼政策、實施監(jiān)督政策等都需不斷完善。通過對《上海市人民政府關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)推進社會養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》文件進行解讀，可知關于企業(yè)和養(yǎng)老服務中心稅費減免政策都有明確規(guī)定，但在居家養(yǎng)老服務中，稅費政策卻并未提及。居家養(yǎng)老服務多由服務公司提供，公司為老齡群體提供多樣化服務的同時也會增加運營成本。因此，稅費減免政策的提出和落實有利于減輕企業(yè)負擔，促進居家養(yǎng)老服務政策不斷完善。補貼政策涉及上海市居家養(yǎng)老服務的補貼機制不夠健全。規(guī)定照護等級為中級及以上的老齡群體在指定的機構接受養(yǎng)老服務時，其養(yǎng)老補貼可以繳納護理費，但老人享有的政府補貼不能作為助餐伙食費、由子女照看的費用支出等，限制了老人對享有補貼的支配權，因此補貼政策還需不斷創(chuàng)新〔6〕。另外，上海市居家養(yǎng)老服務專項資金在使用過程中存在混用問題。導致這種現(xiàn)象的原因還是相關監(jiān)管政策還未制定或落實，因此，需完善資金監(jiān)管政策，落實專款專用。

3 上海市居家養(yǎng)老服務供給發(fā)展建議

3.1優(yōu)化養(yǎng)老資源配置，提高居家養(yǎng)老服務水平 居家養(yǎng)老服務資源的供給以能滿足需求為基礎，因此，提高居家養(yǎng)老服務水平，需要做好兩項工作：(1)堅持資源按需配置原則。根據(jù)各大社區(qū)、街道對資源的實際需求來分配資源和提供養(yǎng)老產品，優(yōu)化資源配置。同時，養(yǎng)老服務機構要真正將“十助”落到實處，需要關注其短板，加強對送餐上門服務、助浴上門服務、陪診、康復指導、康復鍛煉等方面的實際養(yǎng)老資源供給。根據(jù)需求決定供給，從而不斷完善供給服務體系。(2)合理配置城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務資源，秉承公平公正原則。特別關注上海郊區(qū)，郊區(qū)居家養(yǎng)老服務產業(yè)起步晚，發(fā)展慢，各項資源的供給相對中心城區(qū)而言，都較少。因此，要加強對郊區(qū)的居家養(yǎng)老服務的政策支持力度，政府則需出臺相關政策，根據(jù)各地實情設置相關機構和人員編制，為其配置更加專業(yè)化團隊以彌補人才的空缺。

3.2努力建設專業(yè)化服務團隊 居家養(yǎng)老服務質量影響公共資源的配置效率和公共服務的供給效果〔7〕。因此，居家養(yǎng)老服務團隊需要高素質和服務意識強的人員。建設專業(yè)化服務團隊，要從加強服務人員總量建設和增強專業(yè)素養(yǎng)兩個方面著手。目前，政府配置的養(yǎng)老服務團隊主要是一些管理人員，而提供專業(yè)服務的人員總量和預期值存在一定落差〔8〕。總量建設需要關注的重點是支持并鼓勵社會力量加入到養(yǎng)老服務大軍建設進程中，其中建立并完善志愿者服務隊伍是優(yōu)化團隊人員配置非常有效的措施之一。志愿者主要是由全市大學、中學的志愿者及社會上熱愛公益事業(yè)的公民組成，由于這種志愿服務堅持自愿、主動的原則和理念，所以參與人員一般熱情度很高。同時，居委會和政府需落實人員行業(yè)準入原則，加強人員管理，打破養(yǎng)老服務人員供給渠道效度過低的僵局。

提高從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)，做好人才規(guī)劃。居家養(yǎng)老服務行業(yè)需要對家政服務、護理醫(yī)療等方面都了解的綜合性人才，人才規(guī)劃需制定相關行業(yè)規(guī)范和崗位任職標準，落實崗前培訓工作，要求從業(yè)人員持證上崗，并能對其職業(yè)操守、綜合素質等方面進行綜合考量。不僅要能夠培訓出一批合格的基層服務人員，還要能培養(yǎng)出高級研究人員，完善人才隊伍建設。

3.3加大財政投入，拓寬居家養(yǎng)老資金的籌資渠道 居家養(yǎng)老服務資金的不足，不應僅依靠政府，還要結合社會各界力量。一方面，依靠財政完善資金運行體系。政府需加大投入，包括補貼和對其他相關養(yǎng)老設備設施的投入，同時，資金的覆蓋方面不僅包括戶籍人口，外來人口也需考慮在內，這必將加大財政壓力。隨著科技的發(fā)展，養(yǎng)老服務方式也越來越趨向智能化，財政作為養(yǎng)老的主導機構，必須要加大投入力度，為推進數(shù)字化社區(qū)養(yǎng)老建設和完善居家養(yǎng)老信息化做出一定貢獻。另一方面，拓寬居家養(yǎng)老資金的籌資渠道。建立信托管理機構，通過不同的方式統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，不僅包括政府統(tǒng)籌，還應包括家庭統(tǒng)籌、社會統(tǒng)籌〔8〕。在社會統(tǒng)籌中，需要積極吸引社會資本，加大福利彩票投入。目前，福利彩票按照30%～35%進行收益提取，市級和區(qū)縣級的福利彩票公益金按照7∶3的比例進行分成提取，然而，區(qū)縣級與市級的福利彩票公益金對上海市居家養(yǎng)老服務的出資比例僅為1∶1，因此需適當調整相關比例，加大資助力度。同時，加大社會資本在建設嵌入式小型養(yǎng)老項目和研發(fā)智能養(yǎng)老服務項目的投入力度，利用高科技互聯(lián)網、APP等方式實現(xiàn)養(yǎng)老服務的智能化，整合資源實現(xiàn)線下線上相結合。

上海市居家養(yǎng)老服務資金有了充分保障后，應提高財政投入的使用效益，確保各項資金投入的使用效果，建立資金收益評估體系和第三方反饋機制，使相對有限的資金能夠充分用到實處，保證專款專用，從而能提高居家養(yǎng)老服務資金的使用率。

3.4制定相關的法律法規(guī)，完善居家養(yǎng)老政策體系 目前，上海市居家養(yǎng)老從服務體系的構建、完善到資金的籌集、運營等都無相對完善的法律法規(guī)。因此，在“居家養(yǎng)老服務鏈”的構建過程中，政府需要為整個服務鏈的形成與發(fā)展提供穩(wěn)定的環(huán)境和政策支持〔9〕。第一，建立并優(yōu)化稅費政策、補貼政策相關內容。隨著上海市老齡人口日益增多，民營居家養(yǎng)老服務機構的運營成本也不斷加大，因此，政府有必要通過構建合理的稅費政策來減輕企業(yè)的成本壓力，調動其參與養(yǎng)老服務的積極性；另一方面，政府在養(yǎng)老補貼轉移機制方面的政策還不夠完善，需要制定政策使老人對養(yǎng)老服務補貼具備完全支配權，通過補貼的發(fā)放使老人選擇最合適的方式進行養(yǎng)老，包括用政府養(yǎng)老補貼支付助餐伙食費和由子女照看的費用，真正做到人文關懷。第二，針對居家養(yǎng)老服務資金出現(xiàn)的混用或使用方向不明現(xiàn)象，政府需建立一定的監(jiān)督政策。通過制度硬約束對養(yǎng)老金使用進行監(jiān)管，對違反規(guī)定的人員進行嚴懲，保證資金規(guī)范使用。同時還應完善其他政策，包括長期護理保險制度；家庭照料者補貼制度，從業(yè)人員管理制度，優(yōu)化民營企業(yè)市場準入制度。