從“多頭分散”到“集中統一”
——改革開放以來的國防科技工業領導管理體制變遷（二）

姬文波

逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的國防工業領導管理體制

改革調整軍工體制，實行軍民結合，是鄧小平建設中國特色社會主義理論中一個極有特色、富有遠見的思想。他提出軍工要找出路，生產能力轉向民用，并對國防科技工業提出了“軍民結合，平戰結合，軍品優先，以民養軍”的戰略指導思想。1984年10月，中共十二屆三中全會做出《關于經濟體制改革的決定》。中央軍委根據國際形勢的變化，做出國防建設服從經濟建設大局的決策。在這些重大決策的指引下，國防科技工業的調整、改革逐步深化。為了推動軍工企業的戰略轉變，鄧小平同志提出了軍工體制改革問題。

1984年11月1日，鄧小平在軍委座談會上指出，軍工體制改革，現在應提到日程上來了。隨后國務院常務會議決定，繼電子工業部、中國船舶工業總公司之后，將核工業部、航空工業部、兵器工業部和航天工業部工業部由國務院直接領導。與國民經濟各部門一樣，納入整個國家規劃，由國務院統一組織和管理。國防科工委不再歸口管理這4個工業部的全面業務工作。這是國防科技工業管理體制上的一次深刻變革，它將打破自成系統的國防工業體系，意味著延續了30年的我國獨立的軍事工業體系，從此將不復存在。

隨后，張愛萍邀請國防科工委在京的幾位領導，研究如何貫徹執行十二屆三中全會關于經濟體制改革的決定和鄧小平、楊尚昆在軍委座談會上的講話精神。11月30日，國防科工委給中央軍委和國務院呈送了《關于軍工體制改革的原則建議》，認為國防科技工業今后應同國民經濟各部門一樣，納入整個國家的規劃，統一安排。據此，國防科工委不再歸口管理核、航空、兵器、航天工業部的全面業務工作，改由國務院統一規劃、組織和管理。同時也可考慮，將核工業部、航天工業部等同目前一樣，仍由國防科工委歸口管理。由于各方面反應強烈，中央決定將國防科技工業領導體制的改革暫時緩一緩。

1985年中央軍委擴大會議以后，國防科技工業為適應我軍建設的戰略轉變，服從整個國家經濟發展的大局，必須進行改革和調整。1986年6月3日，鄧小平在與國務院負責人和軍委秘書長楊尚昆討論國防科技工業體制問題時指出：我們的軍工體制基本上還是蘇聯的模式。蘇聯體制的突出問題是軍事工業孤立地一馬當先，帶動不了民用工業，帶動不了整個經濟和技術。軍工力量不納入整個經濟發展范圍，是極大的浪費。軍工企業的人才、設備都是好的。這個力量用不上，對四個現代化建設不利，對國防建設也不利。因此，要下決心改變這種狀況，要在第三季度完成軍工幾個部移交給國務院的工作，這件事關系到明年計劃的安排，不能再晚了。這也是改革。國務院負責人在6月27日召開的國務院常務會議上傳達了鄧小平關于軍工體制的意見。

國防科工委隨即在同年6月召開的各省、市、自治區國防科工辦主任座談會上，研究了調整科研、生產能力和領導管理體制的問題。7月，中共中央、國務院、中央軍委決定核、航空、兵器、航天4個工業部由國務院直接領導。國防科研、生產、航天技術和軍品貿易由國防科工委歸口管理。

和以往不同的是，這次軍工體制改革的決心，以及改革的方向和總體思路，是中央最高層決定的。本著不爭論的原則，事先并沒有聽取國防工業系統的意見。國防科工委只是根據總的意圖，提交了貫徹落實的具體方案。此后，以建立軍民結合的專業總公司為目標，各國防工業部門的領導管理體制改革開始加速。為從根本上改變國防科技工業自成體系、自我封閉、分工過細、軍民分割的局面，歷屆中央領導高度重視、研究解決國防科技工業體制問題。黨中央、國務院并采取了一系列重大舉措，推動國防科技工業調整結構、轉軌變型。1986年12月，全國人民代表大會常務委員會決定，撤銷機械工業部和兵器工業部，成立國家機械委員會。1988年4月，第七屆全國人民代表大會決定撤銷航空工業部和航天工業部，成立航空航天工業部；撤銷國家機械委和電子工業部，成立機械電子工業部；撤銷核工業部，成立核工業總公司，由能源部歸口管理。5月，國務院總理辦公會議確定，中國船舶工業總公司由機械電子工業部歸口管理。8月，國務院又批準成立北方工業（集團）總公司，由機械電子工業部歸口管理。1990年1月，國務院批準成立中國兵器工業總公司。1993年3月，第八屆全國人大一次會議決定撤銷航空航天部，組建航空工業總公司、航天工業總公司；撤銷機電部，組建機械工業部、電子工業部；在國務院序列中繼續保留國防科工委，仍屬軍隊建制，由國務院、中央軍委雙重領導。至此，原六個獨立的軍工部門，除電子工業部外，其余五個都被改組為直屬國務院、由國防科工委歸口管理的軍民結合的專業總公司，分別為：中國船舶工業總公司、中國核工業總公司、中國兵器工業總公司、中國航空工業總公司、中國航天工業總公司，初步實現由政府行政部門向經濟實體的戰略轉變。

盡管進行了政府職能轉變，但軍工各行業自成體系、自我封閉、分工過細、軍民分割的局面未得到根本改變。中央領導多次表示，要高度重視、研究解決國防科技工業體制問題。按照發展社會主義市場經濟的要求，堅持軍民結合、平戰結合，建立和完善國防工業運行機制，提高軍民兼容程度，增強平戰轉換能力，走出一條符合我國國情并反映時代特征的國防現代化建設道路。黨中央、國務院并采取了一系列重大舉措，推動國防科技工業調整結構、轉軌變型。

1996年12月，中央軍委擴大會議指出，迎接世界軍事發展的挑戰，要千方百計把我軍武器裝備搞上去。一個重要的問題，就是要理順裝備科研、生產、購置、維修等方面的體制。體制不順，浪費了資金、延誤了時間，這是我們長期以來想解決的老問題，揭示了深化國防工業改革的必要性和緊迫性。從1997年開始，中央在一年半的時間里反復考慮和研究，決定對國防科技工業管理體制進行根本上的改革。1997年12月，中央領導在中央軍委擴大會議上明確提出：國防科研和武器裝備發展，要下決心解決規模大、戰線長、力量分散、低水平重復等嚴重問題。這些問題積累多年，如不解決，經費再增加也會事倍功半，軍隊現代化就沒有希望。

黨的十五大明確提出“建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的國防工業運行機制”的目標要求。中央和國務院非常重視國防科技工業的改組工作，把它視為國務院政府機構改革的最后一仗。1998年3月，九屆全國人大一次會議審議通過了《關于國務院機構改革方案的決定》。根據改革方案，國務院組建新的國防科技工業委員會，將原國防科工委管理國防工業的職能、國家計委國防司的職能以及各軍工總公司承擔的政府職能，統歸新組建的國防科技工業委員會管理。國防科工委作為國務院主管國防科技工業的部門，負責研究擬制國防科技工業發展的方針、政策和法律、法規、規章；研究國防科技工業發展規劃，做好國防科研、生產、建設的統籌和銜接；組織軍品科研生產的資格審查和許可；審核科研生產單位與軍方簽訂的科研生產合同，協調、監督、檢查訂貨合同的執行，保障軍事裝備的生產供應；對核、航天、航空、船舶、兵器工業等行業實施行業管理，指導軍工電子行業管理；組織研究和實施國防科技工業體制改革，組織國防科技工業能力、結構和布局調整；負責編制國防科技工業固定資產投資、軍轉民技術改造及技術開發的規劃、計劃并組織實施；負責國防科技工業的對外交流與國際合作。

1998年4月，中央軍委決定在原國防科工委軍事部門以及總參謀部、總后勤部相關部門的基礎上組建總裝備部。總裝備部的成立，實現了我軍武器裝備建設的集中統一領導，為我軍武器裝備建設實行全系統、全壽命管理創造了條件，有利于對武器裝備建設進行總體規劃和設計，按照縮短戰線、突出重點的原則，科學安排經費的投入，從而可以提高各項武器裝備建設經費的整體使用效益。隨后，中央決定對國防科技工業管理體制進行重大變革，將各軍工總公司改組為若干集團公司，在一年半的時間里反復考慮和研究。1998年10月后，國務院兩次召開總理辦公會議，研究國防科技工業的改組問題。1999年3月8日，中央政治局常委會通過了改組方案。1999年7月，在國家原五大行政性軍工總公司基礎上改組的國防科技工業十大集團公司宣告成立。

黨的十七大進一步做出了“調整改革國防科技工業體制”的重大決策，從頂層設計上明確了國防科技工業走軍民融合式發展道路的根本途徑、基本思路和組織架構。2008年3月，第十一屆全國人民代表大會決定，不再保留國防科技工業委員會；將原國防科工委除核電管理以外的職責都納入到新成立的工業和信息化部；同時，成立國家國防科技工業局，由工業和信息化部管理。國防科工局負責核、航天、航空、船舶、兵器、電子等領域武器裝備科研生產重大事項的組織協調和軍工核心能力建設。

縱觀改革開放以來40年發展歷程，中國國防科技工業領導體制可謂變動頻繁，這是因為它在發展過程中面對的政治形勢、社會經濟環境是復雜的、變動的，需要適時調整改組，建立符合武器裝備建設規律、適應社會經濟發展要求的制度體系和運行機制。可以說，這是不斷探索、實踐和創新、跨越的歷史過程。

黨的十八大以來，經過實踐創新和調整改組，國防科技工業領導管理體制改革取得顯著成效，初步走出了一條中國特色軍民融合發展道路。習近平總書記強調，要把科技領域軍民融合搞得更好一些、更快一些。要推動搞好頂層設計和戰略籌劃，推動國防科技和武器裝備軍民融合，推動體制機制和政策制度改革，加快我軍建設向質量效能型和科技密集型轉變。習近平總書記的講話，為進一步深化國防科技工業領導管理體制改革提出了要求、指明了方向。