基于土地利用的安徽新農村建設探討

張平平　魯成樹

摘要：以安徽省新農村建設土地利用為例，基于全省區域經濟發展不平衡的特點，針對土地資源緊缺、供需矛盾突出的土地利用形勢，分析農村不同的土地利用方式，研究總結安徽省不同區域土地利用規劃、土地整治、土地節約集約利用與新農村建設之間的關系，通過對新農村建設中土地利用區域差異性分析及模式進行探討，提出區域土地利用對策與策略，為安徽省新農村建設合理利用土地提供理論支撐。

關鍵詞：安徽省；新農村；土地利用

隨著工業化、城鎮化發展速度的加快，全國已逐漸具備了“以工促農，以城帶鄉”的條件，與此同時，農村還存在著經濟基礎不穩、基礎設施落后、農民收入增長緩慢和城鄉差距擴大等問題。農村人口多、各地土地利用情況各異，農村土地利用問題的復雜性決定了新農村建設任務的艱巨性和長期性，為了順利推進新農村建設，需加強基于土地利用的新農村建設研究。同時，根據國家扶貧政策的相關要求，新農村建設中土地如何有效利用更是一項亟需研究的課題。

一、安徽省新農村建設土地利用現狀及問題分析

（一）安徽省新農村建設土地利用現狀

隨著城市化和現代化進程的加快，安徽省社會主義新農村建設要對農村土地進行合理規劃與布局，以實現農村土地的可持續利用，從而完成真正意義上社會主義新農村的蛻變，打破城鄉二元結構的矛盾，加快農村剩余勞動力轉移，促進城鄉區域協調發展。雖然安徽省新農村建設土地利用取得一定的成效，但是目前土地利用仍存在一些問題，如耕地面積逐漸減少，農村土地利用效率較低；鄉鎮企業布局分散，建設用地增速加快；新農村新建將繼續占地，鄰近良田遭殃；居民點用地結構不盡合理，縮減遷并困難；農村居民點用地規劃不健全，缺乏統籌；農村土地市場不健全，違法占地現象嚴重等問題。

（二）安徽省新農村建設土地利用存在的主要問題

1. 土地利用規劃對新農村建設的規范與控制作用弱

為了深入了解新農村建設土地利用問題產生的原因，通過實地調研了解安徽省新農村建設的土地利用現狀，分析總結出安徽省新農村建設中土地利用總體規劃對新農村建設引導不強，其中村鎮規劃對農村用地結構與布局控制較弱較，此外新農村建設規劃對用地規模和空間布局規范程度也不夠。因此，安徽省新農村建設中應加強建立規劃引導與控制新機制，強化土地利用總體規劃的整體控制作用，完善規劃體系，細化各類土地利用專項規劃，如土地開發整理專項規劃、城鄉建設用地增減掛鉤專項規劃、村莊布點規劃等，深入實際、分析研究，因地制宜的編制相關規劃，加強部門聯動、合力推進新農村建設，確保規劃規范與控制作用得以實現。

2. 土地整理與新農村建設的引導與保障機制不強

安徽省根據我國國情和本省省情，積極開展土地綜合整治，其中農田整理以地勢平坦、集中連片、經濟較為發達的地區為重點，以提高耕地質量增加有效耕地面積為目的；農村居民點整理以經濟較為發達、潛力較大、工程量較小的地區為重點，以空心村整治為主要方式，以建設社會主義新農村為主要標準；土地復墾以規模較大、難度較小、回報期較短以及對當地生態環境影響較大的廢棄地為重點，以改善區域生態環境、增加耕地面積為目的；土地開發以投資小、見效快的未利用土地為重點，以不破壞土地生態環境為前提。

但是安徽省新農村建設土地整治仍存在很多問題，如土地整理缺乏綜合性，土地整理項目投資新方向不明晰，部分土地整理項目前期研究不夠深入，資金投入單一化、周轉慢，農民權益得不到相應的保障，整理中對生態景觀環境的重視不夠等。因此，全省應健全土地整理相關法律法規體系，健全農村土地整理機構，加大土地整理實施管理力度。通過科學規劃，嚴格編制和審批項目，建立土地整理產業化運作模式，促使項目投資方向與新農村建設目標相結合，明晰產權、保護農民的合法權益。注重生態環境的保護，豐富農村土地整理內涵，建立土地整理與新農村建設的引導與保障新機制。

3. 土地節約集約利用與新農村建設轉變與優化體系未形成

以全省各城市新農村為評價單元，通過建立農村土地節約集約利用評價指標體系，對農村土地的利用情況進行評價和考核，以客觀反映和評價農村土地節約集約利用的現狀水平；同時，通過對安徽省各地市之間的土地節約集約利用程度的比較分析，揭示全省農村土地節約集約利用中存在的問題與不足，為新農村建設中合理利用土地提供參考依據。

（1）農村土地節約集約利用評價

通過對新農村建設背景下的安徽省農村土地節約集約利用水平的現狀評價及與安徽省各地市的比較分析可知，安徽省農村居民點用地的節約集約利用處于一個較低的水平，與全省農村居民點現狀相符合，但根據其自然社會地理環境和土地利用結構特點，結合安徽省經濟社會發展的政策與近期區域發展戰略，其集約利用水平仍有進一步提高的空間。針對農用地節約集約利用水平，從單項分值來看，每個指標的現狀值和標準值之間的差距不一，這表明全省農用地利用中，要認識影響區域農用地節約集約利用水平的關鍵因素，有差異化、有重點和有突出的制定政策措施，逐步提高農用地節約集約利用水平。從全省農村土地利用現狀來看，經濟社會較發達的地區，其農村居民點用地和農用地利用水平偏高，相反偏低。區域之間節約集約利用水平差距較大，區域發展較不平衡，全省需加強農村土地的合理利用，實現城鎮建設用地增加與農村建設減少相掛鉤，為新農村建設提供合理的用地需求。

（2）新農村建設土地利用的要求與方式轉變

目前，全省耕地、園地等農用地利用效率偏低，單位土地的產出效益遠遠低于土地的潛在效益，粗放的耕作模式對生態環境也造成了一定程度的破壞，農村居民點的分散布局占用了大量的農村土地，土地資源浪費現象較嚴重。針對這些情況，土地利用方式的轉變迫在眉睫，應由亂占濫用和粗放利用土地向節約集約利用的方式轉變，由忽視生態保護向土地利用與生態建設相協調的方式轉變，由建設項目決定土地位置向規劃引導項目落地的方式轉變，由項目用地跟蹤服務向超前服務的方式轉變，由農村土地市場單一化向土地流轉主體多元化的方式轉變，最終實現土地利用向統籌區域城鄉發展的方式轉變，樹立節約集約利用理念；完善土地利用規劃體系，嚴格規劃管理；加快農村建設用地整理，建立城鎮建設用地供應與保障新機制；落實城鄉建設用地增減掛鉤政策，積極挖潛農村居民點用地潛力；規范農村集體建設用地的流轉，促進集體建設用地節約集約利用。

二、新農村建設中土地利用區域差異性分析及模式探討

通過對比、聚類分析安徽省新農村建設中土地利用的區域性差異，在遵循分區原則的基礎上，結合安徽省新農村建設的實際，最終將其劃為皖南區、皖中區、皖北區。通過實地調研和查閱大量文獻，選取山岔村、橫崗村、趙莊村和肥西縣為例，總結出山岔村以旅游資源為優勢，延伸產業鏈，吸引投資，以村鎮建設規劃為主導全面建設；橫崗村以特色農業為優勢，調整產業結構，發展循環經濟，建設生態工業；肥西縣依托土地綜合整治全面規劃，整合支農資金，做強特色產業；趙莊村依靠民營資本，流轉農地規模經營，公司化管理經營，整體統一規劃。山岔村、橫崗村、肥西縣、趙莊村具有各自的特點，它們客觀的代表著安徽省新農村建設的區域差異。通過分析相關影響因素，概括安徽省新農村建設的模式，包括皖南區—生態家園+特色農業模式、皖中區—統籌城鄉+綜合整治模式、皖北區—社會資本+規模經營模式。并總結出土地利用規劃、土地經營方式、土地利用方式、土地綜合整治等為影響新農村建設的土地利用因素。

三、促進新農村建設的區域土地利用對策與策略

針對安徽省土地利用問題及區域土地利用模式差異，以不斷完善土地利用制度和土地利用規劃為支撐，以改革土地經營方式為目的，以轉變土地利用方式為手段，以推進土地綜合整治為抓手，以增強土地執法力度為保障，不斷加強中心村鎮建設，提高土地利用執法力度，為新農村建設的順利開展搭建良好的發展平臺。

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*基金項目：2016年度安徽省質量工程項目“房地產經營與管理教學團隊” （2016jxtd046）。2017年安徽商貿職業技術學院人文社會科學院研究項目“蕪湖市商品住宅價格時空分布及驅動機制探究”（2017KYR10）。

（作者單位：張平平，安徽商貿職業技術學院；魯成樹，安徽師范大學）